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领导前沿

基层治理视角下“村霸”的概念、症结与治理对策/彭乐颖 罗 兰

来源:领导科学 作者:彭乐颖 罗 兰 日期:2021-06-15 10:13:50
村组法》)设定中的村委会应为村民自治机构,但由于目前党支部的领导权与村委会的自治权二者之间缺乏清晰明确的划分,村委会除负责农村相关的自治工作以外,还需要贯彻落实上级乡镇政府的任务。横向上,体现为村民委员会与村党支部间的体制困境矛盾。村党支部属于基层的决策机关,而村委会仅负责落实政策与进行政策执行工作,党支部依然掌握了基层治理中最为核心的乡村自治权。[2]村委会自治功能弱化,出现行政化倾向。因此,在乡村自治的实际运作过程中,村委会的自治职能逐步让渡为行政职能,村干部只对上负责而不对下负责,村党支部掌握了农村的自治权,灰色弹性空间的存在给予了“村霸”势力形成的土壤。
  (二)缺乏有效的制度约束,基层监督体系待完善
  基层权力规范运行的基础是建立切实有效的监督制约体系与对应的制度规则,村委会内部的监督、来自行政上级的监督以及基层群众监督三者构成了我国农村的基层监督体系。然而,目前这一基层权力监督体系还存在诸多问题,有待进一步完善。
  首先,村委会的内部监督机制流于形式。虽然在农村设立了专门的村务监督委员会,但是村级监督机构也只是由村委会产生并依赖于村委会,缺乏一个具体对口的业务指导部门。并且,村干部往往沿用传统旧有的工作习惯和方式,不重视村务监督活动,消极对待村务监督委员会的工作。其次,上级监督被弱化甚至存在暗箱操作现象。乡镇级一把手表面上对村务监督委员会进行管理,实则是村干部策略性地操控了权力,乡镇干部的权力向下渗透与村干部形成利益链条并互相包庇。因此,制度设定的对村干部行使的外部监督实则异变为村党支部的自我监督。再次,对于农村基层政权的监督管理方式、政绩考核以及群众监督程序等都尚未形成完整可行的配套规则,实践中也缺乏对村民监督的有力支持与保护,导致群众监督流于表面。当前并无相关法律法规能切实保障举报人的安全,考虑到检举后可能会遭到打击报复,村民往往不会选择及时举报犯罪行为;长久以来农村依然保留着人情社会的氛围,只要不侵犯自身利益,村民通常不愿监督相关的违法犯罪事件。加之社会舆论对“村霸”事件的关注度低,村民不善于使用网络媒体进行举报,因而群众监督的效率十分低下。
  (三)民主监督机制失灵,基层选举规范性不足
  我国尚未形成完善有效的乡村权力运行监管机制,基层民主监督机制处于失灵状态。首先,由于相关村务信息不公开透明,有关监管部门缺乏具体明细的处理办法,“村霸”常常游离于监管范围与村民知情权之外。其次,村党支部选人用人机制逐步僵化,鲜有党员主动揭发村干部的违法犯罪行为,使得不法分子趁机上位。再次,农村空心化趋势使得民主监督流于形式,村干部集中掌握了村民自治权,进而阻碍农村自治的良性发展。村级组织处于行政层级的最末端,已经惯性依赖于上级政府的资源输入,行政化特征日趋明显。在形成强大的宗族关系后,有一定势力的“村霸”转而选择向农村基层政权渗透,例如干扰村民自治过程或破坏基层民主选举流程,借机攫取更多隐性利益。
  此外,目前基层民主选举规范性不足。《村组法》中虽规定“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”,却并未将规范村委会的选
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