基层行政问责乱象与矫治的刚柔艺术／王湘萍

　　在基层中流传着这样一句话“动员得再好也不如问责有力”，这表明问责的作用已经在基层形成共识。但这也引发了一定的问题，很多地方政府把问责看成是万能的，问责的内容和对象都在很大程度上被泛化、异化，党内问责与行政问责互相代替、覆盖，出现了以问责代替日常管理、以问责代替工作整改的问题。这就使得问责演变为权力工具，偏离了问责制度设计的初衷，造成乱问责的现象。问责与管理是不能相互替代的，管理侧重的是事前规划与事中执行，问责更强调事后对失职渎职行为的惩处。两种行为的重点不同，意义也不同。随着问责的不断强化，领导干部对问责与绩效的关系似乎过于乐观，认为只要问责就能提升绩效，但正如西方学者达布尼克所言，“这一点在理论上和实证上都未经过严格审查”［2］，因此只是一个假设。以问责代替管理是乱问责的本质，这是一种前后倒置，是懒政思维在问责机制上的体现，是对基层干部的一种伤害。问责是一把利器，但不能见谁伤谁。领导干部应提高问责的科学性、精准性，避免问责被异化。

　　（二）基层行政乱问责的表现

　　1.“背锅式”问责。行政问责的对象是造成重大失误的责任人，但一些领导干部把问责视为出现问题时丢卒保车的策略，以未造成重大失误的责任人问责来代替主要负责人问责。贵州省在2016年到2018年两年的时间共问责2889名领导干部，其中乡村基层干部占比为99.5%。乡村基层干部吃苦最多，受累最多，被问责也最多。在实际工作中，加强一线干部问责能够在一定程度上严惩微腐败。但99.5%这个数字似乎给人们这样一种疑惑：是否存在着基层干部“背锅”的嫌疑？“背锅式”问责从本质上来说是权责不对称造成的，即上级领导享有权力，责任则是基层干部的，在扭曲权力观、政绩观的驱动下，“甩锅”成为上级领导的常用手段，造成上级领导享有权力、基层干部担责“背锅”的尴尬局面。

　　2.“箩筐式”问责。如果说“背锅式”问责反映的是问责对象问题，那“箩筐式”问责就是问责内容出现了偏差。问责泛化主要就是问责内容泛化，不管是直接责任还是一般工作，不管是否造成不良影响与过失，都被纳入问责范畴，比如上文所提及的喝牛奶被问责、迟接电话被问责等。随意化问责使得问责机制的严肃性和权威性被削弱，并且会诱发基层干部对问责的抵触情绪，严重降低问责机制的政治合法性。“箩筐式”问责免不了给人一种形式主义的印象，表面上是严抓严管，实际上是问责越位，造成基层干部人人自危。

　　3.“任性式”问责。行政问责要依据各地区颁布的行政问责办法执行，但实际上很多地区将问责私人化，抛开了法律规定，领导干部想问责就问责，想问责谁就问责谁，问责沦为领导干部处理不顺眼下属的工具。广西北海市合浦县曾发生过一起群体性突发事件，事后纪检部门已经确定问责对象和部门，但市级领导认为只对几个人问责起不到威慑作用，因此加大问责的力度并扩大问责范围，致使一些无直接相关责任的部门负责人也被问责。这是典型的功利性问责，在某些领导干部看来，问责就是展现自我能力的形式，问责