基层“看起来很努力”现象的制度缘由与破解之策／张誉千

　　  （二）失衡型权责

　　  责任负担的层层加码若能配套权限的同步扩大，以增加实权而确保具体工作的顺利开展，尚且可以激励基层人员切实执行、追求效果，但现实情况是“责”层层转嫁，“权”却逐级收缩。［1］一方面，上级不断下达各种必须完成的指令任务，强调履责的重要性；另一方面，其又无法给予保障指令执行的权限，无法实现人力、物力、财力的同步配合。这就不可避免地导致下属工作陷入权责失衡的境地，即使其想要干一番事业，确保各项任务目标的顺利完成，也会限于权力范围而无法调用所需的资源，因而无法实现目标。正如“责任书”明确传达了基层干部的任务所在，但与任务执行相配套的资金、权限等依然掌握在各上级部门手中，任务执行过程中需要其他部门配合、协调的命令权限也无从保障，基层干部既“指挥不动”其他部门，更“得罪不起”上级组织。在如此缺乏“底气”的情况下，又如何指望其工作务实？基层人员也就只能是单纯投入时间以确保看起来至少是努力且积极的，并指望如此表演之下能对失责结果有所推脱。

　　  （三）运动式治理

　　  事务的切实推进和实际效果的最终获得，不是一两次专项行动所能实现的，必须有相当的时间、空间、资源、权力加以保障，方能实现预期目标。在多科层交叉赋权的背景下，基层工作不仅面临着各层级职能部门的任务划分和督促检查，还面临着职能部门冗余导致的基层人员数量不足现状，“令出多门”带来的“人少事多”已然成为基层工作的突出困境。这就使得每一次的任务完成不仅需要按考核期限的长短进行重要性划分，更要对必须马上完成的紧急任务进行“集中火力”的“猛攻”，“白加黑”“五加二”式地“连轴转”，突击性地满足考核要求。这看似废寝忘食地忙于工作，实则却是完全陷入“任务”“项目”之中，毫无主动性、价值性、贡献性可言，为“达标”而倾尽全力，却丝毫不关注民众的具体需求。这种完全以完成上级指标为行动目的的“运动式治理”，已经导致基层人员丧失了行动的创造性与自主性，更谈不上实际效果的好与坏。［2］能被上级认可、符合上级考核标准就是好，即使其无助于任何具体问题的解决；反之，完成不了上级的指标要求，即使充分满足了民众诉求，也是不合格、不达标。因此，与其真实努力，不如“看起来”合格即可。

　　  （四）缺位型监管

　　  事实上，实际效果到底如何并不难知晓，只要进行相当的民意调查就可了解组织政策指令的执行情况。但为何现实工作中依然充斥着“看起来很努力”的现象？为何在如此强调务实精神的当下依然容易“效果悬空”？一个不可忽视的原因就在于群众监督的缺位。这不仅在于乡村社会的“主体空心化”而难以构建有效的监管主体队伍，还在于信息不对称下群众往往无从知晓基层事务的处理流