省管县体制改革中的干部职级管理问题探析

　　（二）市的等级划分依据常规标准定级，并按特殊标准分甲、乙两等

　　市的等级已经有一个完整的序列——直辖市、副省级市、地级市、省直辖县级市、一般县级市，只需稍加整合。直辖市地位与省平行，不用讨论。省以下的市，规范为特级市、一级市、二级市三级。现有的副省级市定为特级市，地级市定为一级市。县级市依据其常住人口、建成区面积、财政收入等常规指标的不同确定等级：同一省份两至三项排名在前10位的市（县级市与地级市统一排名，地级市数据只计算市辖区部分）定为一级市，一项或者没有排名在前10位的市定为二级市。无论一级市、二级市，其主要领导干部都由省委管理、任用。同级的市再根据其社会民生、国防安全、民族团结、跨区域管辖等特殊标准细分为甲、乙两等，甲等比乙等在干部管理权限、经济社会管理权限两方面享受一定的优待：主要领导适度高配，经济和社会发展规划单列或者拥有更大的经济审批权等。这样上下等级的市之间不会有太大的差别，可以为市的升等、降级留有余地，与县的升降体系相衔接，保证行政区域设置的稳定和优化。具体操作以辖市数量最多（45个）的山东省为例，济南、青岛是副省级市，直接定为特级市，其余的市按照如下标准划分。

　　1.常规标准方面

　　2015年，该省常住人口排名前10位的市（副省级市除外）依次为淄博、临沂、枣庄、烟台、济宁、潍坊、滕州、泰安、菏泽、新泰；建成区面积排名前10位的市依次为烟台、淄博、临沂、威海、济宁、潍坊、枣庄、德州、泰安、莱芜；财政收入排名前10位的市依次为烟台、淄博、威海、潍坊、临沂、济宁、日照、即墨、龙口、寿光。两至三项排名在前10位的市全为地级市，而无县级市，因此，山东所有地级市定为一级市，而所有县级市定为二级市。

　　2.特殊标准方面

　　烟台为首批沿海开放城市，据国家统计局公布的数据，2015年中国城市经济总量该市排名第20位，在青岛（第12位）之下、济南之上（第21位），应列为一级市甲等，其余的一级市列为乙等；莱州、章丘、滕州、招远、莱西、蓬莱、平度、邹城、诸城、肥城、新泰、青州、乳山等13市入选全国县域经济和县域竞争力百强县市，应列为二级市甲等。山东省属各市分等情况如表2所示。

　　四、结语

　　如何处理管理幅度与管理层次这一对矛盾，是我国行政区划改革面临的一大难题。减少管理层次、增加管理幅度、建立扁平型的政府组织结构，是当今世界主要发达国家的普遍做法，也是目前国内省管县体制实行的理论依据。但是，学界很少注意到管理幅度过大带来的弊端，就是上层控制力的严重削弱。当省级政府直接面对80个以上的下级政府时，行政效率的低下、管理成本的倍增是显而易见的。因此，省管县体制改革必须突破管理幅度这个瓶颈。所有的市县都由省直接管辖，享受同等待遇，在目前是完全行不通的。将