省管县体制改革中的干部职级管理问题探析

　　（一）常规标准

　　第一项常规标准是常住人口。人口是行政区划的基本要素之一，理应作为政区分等的依据。行政区划的等级、公共机构的规模与辖区常住人口挂钩，既是我国历代王朝遗留的古老传统，也是当今东亚国家与受儒家文化影响的地区通行的做法。

　　第二项常规标准是国土面积，它也是行政区划的基本要素之一。国土面积能够反映地方资源的拥有量，表明地方社会经济发展的潜力，是政区分等需要考虑的指标。但是我国地理环境复杂，市、县的工作重点与发展方向又不相同，所以划分标准要有所区别。县立足农业、农村，应主要考察耕地面积，以畜牧业、林业为主的地方，可以另外考察草场面积、林地面积。市立足二、三产业和城市建设，应主要考察建成区面积，即行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域。这一区域的大小能够反映市的真实发展水平，而且相对稳定，不受县改区、市改区等行政区划调整的影响。

　　第三项常规标准是财政收入。与财政收入指标相比，目前地方经济统计中GDP指标更为常用。GDP指标虽更能全面反映当地的经济发展水平，但它的统计较为复杂，易于弄虚作假，用作地方领导干部考核的指标已经饱受争议，不宜再作为政区分等的常规标准。而财政收入的主要部分是税收，税种和税率都是法定，地方政府无权更改，数据的可靠性比GDP更高。另外，公共部门数量、规模的决定因素是财政收入而非GDP，市县的等级、编制与财政收入挂钩，才符合“量入为出”的经济原则。因此，财政收入应作为第三项划分标准。当然，经过“营改增”等一系列税制改革，2020年现代财政制度基本建立以后，财政收入结构会更加合理，更能准确反映地方的经济发展水平，更适合作为市县分等的划分标准。

　　（二）特殊标准

　　第一项特殊标准是社会民生。它是检验地方政府工作的一项重要标准，应当作为划分市县等级的指标之一。社会民生与常住人口、国土面积、财政收入不同，不是一个单向的指标，因而列入特殊标准。我们既要鼓励先富，更要帮扶后富。在划分市县等级时，全国百强县市和国家级贫困县都要适当提升等次。按照十八届五中全会提出的目标，2020年现行标准下的贫困县全部“摘帽”，解决区域性贫困。在此以后，不再有贫困县的认定，但一些农业大县、山区县仍需政策扶持。如果市县在主体功能区规划中属于农产品主产区、重点生态功能区等限制开发区域，或者国家级自然保护区、世界文化、自然遗产等禁止开发区域，可以适当提升等次，增强该县的话语权，以调动当地干部工作的积极性。

　　第二项特殊标准是国防安全。我国幅员辽阔、邻国众多、边界漫长，内陆边疆和沿海地区担负着防范外敌入侵的重要使命，在划分行政区域（包括划分等级）时必须考虑国防因素的作用，使行政区划与国防建设的需要相适应。海南省三沙市（地级市）、新疆维吾尔自