基层领导干部不作为的新现象与新常态治理

　　十八大以来，从中国梦的提出，到中央全面深化改革与全面推进依法治国决定的颁布，意味着摸着石头过河的时代即将结束，中国将实现新的历史跨越，步入规范化、法制化轨道。但出人意料的是，不作为现象正在领导干部尤其是基层领导干部中滋生蔓延，渐渐盛行于各地。这种现象具有巨大的潜在性、隐蔽性与危害性。如果重视不够，它可能长期延续，影响行政效能、民生福祉与党的执政根基。党的十八届四中全会明确指出，“坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政”。

　　一、基层领导干部不作为的新现象及其根源

　　1.权责不等无法作为。权责不等无法作为是指领导者拥有的权力与应有的责任不对等导致的无法作为现象。这种不作为现象主要存在于街道与乡镇一级组织的基层干部之中。乡镇是最末端的行政组织，街道是派出机构。这一层级组织存在较多的权责不一致、事务与财力不匹配现象。在行政实践中，一方面，基层事务复杂烦琐；另一方面，县政府、区政府及其职能部门往往将大量考核指标与任务挤压到乡镇与街道，其承载着招商引资、城市管理、社会保障、民生服务、综合维稳、安全生产监管、食品安全等大量事务，往往形成“上面千条线，下面一根针”现象。但是行政权力，尤其是行政执法权却没有下放，依然隶属于县区职能部门。街道与乡镇拥有的行政执法权远远小于事权。因此，有很多事务，地方领导想去作为但无法作为。这种不作为是行政体制与管理方式不当造成的。随着依法治国、依法行政的进一步推进，领导者依法行政的理念不断增强，这种权责不一致现象将会严重束缚基层领导者的手脚。如果不从体制上深入改进，不注意系统的配套改革，仅就形式上依法行政，基层领导无法作为现象将会进一步蔓延。

　　2.责任风险不敢作为。责任风险不敢作为是指领导者在巨大的责任面前产生的不敢作为、惧怕责任现象。反腐的纵深掘进与法制化的建设，尤其是即将建立的重大决策终生责任制度与倒查机制，把领导者的责任意识推到了历史的最高点。这种责任制度辅之权力阳光运行，极大地抑制了权力寻租、盲目决策、好大喜功与强征、强管、强建等现象，将使整个社会迈向规范化与法制化的轨道，但在客观上也会抑制领导的积极性、创新性，产生不作为现象。从领导者的生命周期看，基层领导处于领导的成长期，宏观政策的认知能力、地方重大事务的决策能力、突发事件的化解能力等还不够。在一些重大政策决策中与重大矛盾的处理中，他们往往无法预估自己的责任风险，就可能惧怕责任风险不敢作为，在决策时就会瞻前顾后、优柔寡断、错失时机，影响地方经济社会发展。在政策执行时，明知政策不足，不去探究政策本身固有的正义理性，不去把握政策的灵活性与原则性有机结合的原则，不敢创新执行政策，而是按部就班、故步自封、只看政策字面意义，机械呆板执行，严重时，甚至断章取义，违背政策本意，最典型的表现是“宁愿少干事不干事，保证不出事”。这是一种典型的保守主义、教条主义与形式主义现象。随着法制化的深入推进，责任力度的不断加大，如果机械地进行责任推进，这种不作为现象将可能进一步蔓延。这种不作为的原因是没有及时从制度与体制上化解领导者惧怕责任风险问题。在领导干部选拔任用上，虽然跑官要官、买官卖官、权钱交易等现象得到了遏制，但