地方政府维稳机制变革：一种整体性治理的策略

　　一、治理失灵：传统地方政府维稳的主要困境

　　我国长期以来在计划经济体制下形成的维稳机制和运行模式，在一定程度上保证了国家基层的稳定大局，发挥了积极作用。然而，随着改革渐趋深入，中国处于社会急剧转型的关键时期，传统条块分割、碎片化的维稳机制面对经济利益格局深刻变化、社会矛盾复杂性与不确定性的风险因素增加等现实问题，日益凸显其自身的不适应性，频现治理失灵，致使一系列维稳异化的问题在基层涌现。如“一票否决”的考核机制，使维稳与地方官员的政绩捆绑在一起，为了保全“乌纱帽”，地方官员倾向于将稳定压倒一切作为工作首要目的和任务，维稳运动化的同时，“刚性稳定”的理念迫使地方政府千方百计对上访人员进行跟踪、监视、围堵和扣押，并辅之以强制暴力手段压制，有的甚至偏离法制轨道。以行政命令代替司法命令、以领导个人权威代替法治的维稳模式运行成本巨大［唐皇凤：《中国式维稳：困境与超越》，《武汉大学学报》（哲社版）2012年第9期］。近年来，经济补偿的方式也成为基层维稳的“万能钥匙”，很多地方政府抱持“花钱买太平”的心理，一味地用物质补偿代替制度维稳，变相刺激了某些上访人员的攀比心理和补偿欲望，有的上访专业户抓住了这种心理，以“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的逻辑不断地制造群体性事件。我国传统维稳体制机制越来越不适应转型时期善治的诉求，备受学界和社会的诟病。党的十八届三中全会指出，要实现国家治理体系创新和治理能力提升，地方维稳作为国家治理体系的最前端，需要从顶层设计与末端治理相结合的整体性治理视角切入，增强地方维稳机制的系统性、适应性和协同性。

　　二、地方政府维稳机制变革：一种整体性治理的策略

　　20世纪90年代中后期，佩里·希克斯（Perry Hicks）和帕却克·登力维（Patrick Dunleavy）等人批评新公共管理改革导致的治理“破碎化”问题，并提出新的公共管理理论范式——整体性治理。整体性治理理论在英国萌生，后迅速扩展到整个西方世界。整体性治理致力于政府内部机构和部门之间的功能协作，将政府的横向的部门结构与纵向的层级结构有机地网络化，并构造一个由“长”“宽”和“高”组成的三维立体的跨界治理模型，以彰显政府治理境界的协同耦合性及其延展性。整体性治理理论是随着时代的演进，在传统统治理论面对日趋复杂化的政府公共管理越来越力不从心的背景下，逐步被国内学界接受和认可的。

　　如图1所示，我国传统地方维稳过程表现为不同部门、区域和不同治理主体只关心属于自己职责范围内的事件和矛盾，一些涉及多主体、多部门、多区域的复杂性矛盾则往往被边缘化，成为无主体、无部门、无区域负责的治理真空地带，突发性事件游离于行政系统条块分割的缝隙内，不断萌生、形成和蔓延。基于整体性治理模型的地方政府维稳模式则重在强调“由分化走向整合”，以适应治理的跨部门、跨领域、跨主体的现实要求。以整体性治理理论为视角，社会转型过程中，我国地方政府维稳机制是基于主体与对象、时间与空间高度契合，跨主体机制、跨区域机制和跨部门机制有机协同的网络化维稳治理体系。三大维稳机制协同发力、自上而下与自下而上的纵向贯通以及多中心主体的横