培育领导干部法治思维需要形成理论共识

　　二是克服“改革即要突破法律”的思维惯性。所谓改革，意味着要突破某些旧有的制度，包括对已经不适应现实需要的法律的突破。改革开放之初，小岗村的农民冒着坐牢的危险开始尝试联产承包责任制，从而拉开了中国农村改革的序幕；中国的土地改革，也是在宪法没有修改的情况下，通过各地先行先试，从而“倒逼”宪法修改。有人便据此认为，改革要以牺牲法治为代价，不依法而治具有现实的合理性。其实，上述例证只说明改革、发展与法治之间有时会有冲突。在改革之初，旧有的计划经济模式根深蒂固，传统的人治管理方式普遍存在，法律制度不健全、不完善，有些领域完全无法可依，在这种情况下，突破不合时宜的法律，探索新型的经济发展道路，具有一定的现实合理性。而现在，法律体系已经形成，社会主义市场经济体制不断完善，各领域基本上实现了有法可依，“依法治国，建设社会主义法治国家”已经成为治国的基本方略，如果再以创新之名或改革之义随意突破法律，则有违法治的精神与理念。

　　三是克服“严格遵守法律即无法开展工作”的思维惯性。青岛市环保局某官员曾冒出雷人语言：“全部按法，不如没法。”此话听来确实令人惊诧，但我们不能将其一棍子打死，因为这确有可能代表了一部分官员的真实想法。对此需要辩证分析，一方面，法律确因其抽象普遍而无法顾及一人、一事、一地的特殊情况，法律也因其乃过去经验、习惯、规则的总结，不能“与时俱进”地指导当前的具体工作；另一方面，正因为法律具有普遍性而缺乏特殊性，行政机关才被赋予广泛的自由裁量权，也因为法律具有滞后性而缺乏前瞻性，法律才给人们带来稳定生活的预期。同时，现代法治理念也在与时俱进地发生着变化。在“管得越少就越好”的时代，政府职能限于治安、税收等简单事项，将政府权力严格限定在法律范围内依法行政，既契合理论，又符合实际。而随着“行政国”的出现，行政权力不断扩张、政府职能不断扩大，行政的政治化倾向愈发明显。依法行政不仅要依据法律，还要依靠大量的法规、规章以及规范性文件；行政行为除了执行法律，还需要执行政策、命令；行政行为除了执行行为，还包括大量的诸如制定规则、规划等管理行为。“简言之，现代行政不只是对立法的消极执行，还包括大量的以目标为导向的积极行政行为”（刘伟：《领导决策的思维逻辑塑造——以“汽车限行”决策为例》，《领导科学》2013年1月上）。这时，单一强调“依法”行政，既无可能，也不现实。现代法治既包括“依法”，又包括依情、依理；既要在形式上“合法律”，关注法律规范的制定及其施行问题，又要在实质上“合目的”，把法律施行对象的社会领域的结构变化及其种种因素纳入考虑范围，进而探求法律与社会秩序之间的良性互动，实现法的规范性和社会性的统合。

　　三、法治能否促进经济又好又快发展？

　　对于法治与经济的关系，传统观点认为：经济是法治形成的基础，法治是经济发展的保障。基于此，一些干部认为法治的作用仅限于维护社会经济秩序，即“为经济发展保驾护航”，或者说，法治并不能