领导前沿
公众参与公共决策的制度化路径分析
来源：领导科学
作者：董江爱 陈晓燕
日期：2012-10-29 08:42:16
| 化、民主化。为此，本文试图从以下方面对公众参与的程序进行设计。①参与主体具有代表性。参与主体的代表性是指谁应该参与。在我国，许多公共决策不能反映民众利益诉求的主要原因是公众代表性不足，比如，惠农政策不惠农或者偏向于农村社会中的强势群体，就是政策制定过程中农民代表性不足导致的结果。因此，参与主体的代表性是程序设计中的优先要素。“参与决策的人应局限于那些需要参与其中的人”（约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，中国人民大学出版社2010年版，第47页）。公众参与代表应选择那些与决策议题利益相关的人或组织。只有保证参与主体的广泛代表性，公众参与公共决策才有行为动力和可持续性。②参与形式多样化、制度化。关于公民参与决策形式，托马斯提出了六种方式：关键公众接触，公民大会，咨询委员会，公民调查，由公民发起的接触，协商和斡旋（约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，中国人民大学出版社2010年版，第8页）。在我国，目前的参与决策形式主要有自上而下的个别人物接触（主要是专家学者）、公民问卷调查、听证会、人民代表大会以及人民政治协商会议，自下而上的公民个人或非政府组织发起的参与、电话或网络建议、上访以及群体性抗争等。这些参与方式有制度化的参与，也有非制度化的参与，但从决策影响力来看，非制度化的参与往往比制度化的参与更能影响决策效果、维护公共利益。因此，为了保证公众参与的制度化，除了丰富公众参与决策的形式外，必须提高制度化参与形式的质量和效果，杜绝形式化和“作秀”式参与。③决策过程公正、有成本效益和灵活性。当参与代表和参与形式确定后，决策过程应公开、公正，以公共利益最大化为原则，通过分组讨论、招募会议主持人、电视辩论等多种灵活形式按照多数原则形成决策。另外，在决策过程中，应通过科学合理的程序设计，提高决策过程中各参与主体的谈判效率，并引入成本收益评估机制，提高决策质量和效益。
3.回应机制的常态化。公共决策过程是参与各方利益博弈的过程，决策结果体现了各方利益的均衡，寄托着各方对决策执行效果的期望。因此，当决策结果提交到相关政府部门后，相关政府部门必须就决策结果被采纳和选择情况对公众进行有效的回应，阐述决策方案选择的理由，通过各种媒介向全社会公开说明，并积极鼓励民众参与和讨论、表达个人意愿，由政府和民众共同决策。
4.公众参与的法制化。在公共决策中引入公众参与已成为各界共识，并在许多法律法规中被提及，但是总体而言，我国目前许多规范性文件对公共决策中公众参与的规定较抽象，可操作性差，对参与代表、参与范围、参与方式、参与程序等都缺乏明确的规定。公共决策中是否组织公众参与、如何组织，大都由相关部门自主决定，公众参与缺乏法律支持和保障。以听证程序为例，许多规范仅仅规定“应当举行听证会”，但参与利害关系人的范围、与会人员的构成，大都由组织者自行决定。这种参与模式常常引发公众对与会代表身份的质疑，与公众期望之间存在巨大落差，其象征意义远大于公众参与立法的内在价值，呈现出表层化倾向，并由此降低公众的参与热情，影响公众参与的有序发展。因此，在公共决策中扩大和保障公众参与的有效性，就必须从立法上给予法律支持，建 |