公众参与公共决策的制度化路径分析

　　二、公众参与公共决策受限的根源分析及风险预警

　　公共决策过程是参与者讨价还价的过程，决策结果体现了各方的利益博弈与均衡。无论是决策过程还是决策结果，参与者的话语表达和利益诉求都不同程度地反映了各个参与者的态度和思维方式，而影响他们态度和思维方式的因素除了利益驱动，最重要的就是他们所处情景中主导性的政治文化。在我国现代化过程中，政治文化正从“臣民文化”向“参与型文化”过渡，这种过渡性的政治文化使当前我国的公众参与呈现出偶发性、聚集性、群体性的非制度化表达特征，公众有参与需求但却缺乏参与的民主素质和民主技能。而对于掌握主动权和控制权的政府而言，本应通过制度化机制的建立来引导、鼓励和扶持公众制度化参与公共决策，却由于受传统政治文化的思维定式影响，把公众参与排除在公共决策过程之外，甚至抵制和惧怕公众参与，导致公共决策中公众参与制度化渠道受堵，从而激化官民矛盾，影响社会稳定。

　　相对于普通民众，政府官员在受教育程度和对现代化的认识上都高出一筹，一些官员对西方公众参与公共决策的方式赞赏有加，但在自己的行政行为中却表现出独断、管制性取向。这除了上述政治文化的影响外，还有官员的求稳心理和对自身利益的追逐。首先，稳定压倒一切是所有政府官员的治理原则，任何越过或可能越过这条原则底线的公众行为都会引起这些官员的反感和抵制。其次，公共决策决定公共资源和利益的分配，官僚集团本身构成一个分利集团，公共决策寄托着官员的心理预期，因此，当公共决策引入公众参与可能会威胁到官员自身利益的获得时，他们必然会采取各种手段防止公共决策结果偏离自己的预期。

　　在市场经济条件下，追求个人经济利益最大化成为许多民众的行为动机，由于成本收益的考虑以及“实用主义”理念的影响，民众在公共决策中容易出现政治冷漠和“搭便车”的心理，通过影响公共决策改变自身处境的意识比较淡薄，即使实现了参与，也往往是被动式参与，既缺乏参与的权利意识，也缺少平时的参与技能训练和参与专业知识的积累，一次性参与的短期行为广泛存在。这些政治心理严重影响了公众参与制度化的建立和完善。

　　公民参与公共决策受限导致消极的社会后果，并由此带来一系列的政治风险。一是公民参与的非制度化及政治冷漠。一方面，公众有参与诉求，希望影响资源的分配，分享决策的影响力，但是当缺乏制度化的参与渠道时，公众必然会寻求其他极端化的利益诉求方式，如街头抗议、群体聚集性围观、社会泄愤等；另一方面，公众参与渠道的不足导致普遍的政治冷漠，这种政治