“问责官员”频繁复出凸显制度设计缺陷

　　三、官员问责制度设计存在先天缺陷

　　问责制在我国发展历史不长，总的来看，这一制度设计有利于整肃吏治，优化干部队伍，增强干部的责任心，也有利于疏通干部能下的渠道。让那些无所作为者下台，才能使那些有所作为、大有作为者上台，形成良好的能上能下、新陈代谢的用人机制。但在实施过程中，问责制还有一些不完善的地方。“问责官员”复出容易引起人们的争议，也主要是人们对官员复出的原因、条件和程序不清楚。

　　问责制缺乏专门成文法。目前，我国尚没有一部全国性的专门的行政问责法律，只有一些行政制度和散见于相关法律中的规定碎片，问责的法理依据主要是《公务员法》、《党内监督条例（试行）》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。在这三种规范性文件中，只有《公务员法》属于真正意义上的法律，其他两种规范文件虽有一定约束力，但只能算是执政党内部纪律规范，行政问责还没有专门的、完善的成文法。正因为问责制法理依据不完善，问责处理在法律上缺乏可操作的程序，加上各级政府和政府部门之间职责不够清楚、权限不够明确，以至于在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任、谁又都没有责任的情况，问责客体具体应当承担什么责任模糊不清。

　　问责制缺乏内在驱动力。在问责制成熟的国家，问责与事件影响大小和民愤没有多大关系，问责制的运转依赖的是“失职就必须担责”这种责任伦理的驱动。但在我国，目前问责制的运转主要依赖于媒体和舆论的外在驱动。很多事故发生后追究相关官员的责任，多数并非制度自动驱动的，而是舆论关注的压力迫使问责制度运转起来。只有某个事件引起强烈的舆论关注和激起很大的民愤时，在强大舆论压力下，相关部门才启动问责制，处理几个官员给舆论一个交代。如果缺乏舆论关注或压力很小，问责程序很难正常运转起来。缺乏一种“违规即追究”、“失职即问责”的内在驱动机制的问责，让官员对躲避问责心存侥幸。如果某种失职能够瞒过媒体，也就能躲过问责。即使“不幸”成为舆论焦点而被问责了，当某一天淡出舆论视野的时候，也一样可以瞒着媒体悄悄复出。

　　问责制主体和范围过于狭窄。政府官员经过授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民群众，官员问责的主体也应是人民群众。各级人民代表大会常务委员会是同级最高权力机关，行政机关要对人大负责，人大代表有宪政权威上的质询权。但现在的问责还仅局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，缺乏人大、群众等异体问责，更缺乏对上级的问责。仅仅是同体，而且是上级对下级，这样的问责制度显然难以实现责任政府的目的。在问责的范围上，行政问责一般仅停留在人命关天的大事上，且一般仅限于安全事故领域。行政问责事由只是针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。问责一般只针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责，问责的环节也多局限于执行环节而少问责决