扶贫开发中地方政府合作存在的现实问题与行动策略——基于“贫贫合作”的分析／汪 圣

　　【摘  要】集中连片特困地区是当前我国扶贫开发工作的主战场。近年来，在相关片区内部，部分地方政府之间开展了一系列基于“贫贫合作”模式的合作扶贫开发实践。同时，尽管当前相关合作实践取得了一定的进展，但仍存在合作处于初级水平、合作偏重于务虚、合作的稳定性欠佳、合作行动的碎片化等现实问题。对此，可以采取增强地方领导者的合作意识、建立健全合作组织机构、完善合作制度框架、强化上级政府的统筹协调等行动策略，以实现片区地方政府间合作扶贫开发行动的良性运作，进而推进区域性整体贫困问题的有效治理。

　　【关 键 词】扶贫开发；地方政府合作；集中连片特困地区；“贫贫合作”

　　【作者简介】汪圣（1989— ），男，山东农业大学公共管理学院讲师、博士，研究方向为区域发展与贫困治理。

　　集中连片特困地区是当前我国扶贫开发工作的主战场。同时，贫困问题分布的跨行政区域性也是当前我国集中连片特困地区的一个显著特征。在我国的14个集中连片特困地区中，除新疆的南疆三地州、西藏区、云南滇西边境山区等片区外，其他11个片区均跨越了省级行政区划的边界。即使是上述3个非跨越省级行政区划边界的片区，也跨越了多个市级、县级行政区划的边界。在我国扶贫攻坚工作进入新时期以来，部分片区地方政府开始突破行政区划的藩篱，开展了一系列的合作扶贫开发行动，成为一种治理区域性整体贫困问题的重要路径，也为研究者对此种地方政府行为进行描述、解释和探索提供了经验材料。

　　近年来，关于地方政府合作扶贫开发这一主题，当前的相关研究主要是针对东西部扶贫协作、对口支援、对口帮扶等“以富帮贫”模式进行的探讨，而对片区内部各地方政府间开展的“贫贫合作”模式的合作扶贫开发行动则未能给予系统解读和分析，成为当前研究的一种缺憾。基于此，本文尝试对贫困地区的地方政府间应如何有效开展合作扶贫开发行动这一命题进行阐述，以期为推进贫困地区的扶贫开发实践提供思考。

　　二、扶贫开发领域地方政府合作的实践进展

　　首先，形成了丰富的合作形式。合作形式是指地方政府之间的合作行动所依托的承载方式。在区域扶贫开发领域，地方政府间的合作实践形成了较为丰富的合作形式。［1］例如，四川省南江县与旺苍县开展的合作扶贫开发行动采取的是联席会议形式，秦巴山区三省（市）五县（市）扶贫统筹试验区采取的是合作论坛形式，河南省洛阳市与安阳市采取的是信息共享形式。

　　其次，形成了多层次的合作体系。在集中连片特困地区，地方政府间的合作扶贫开发实践已经在省、市、县等多个层级的地方政府间全面启动，初步形成了多层次的合作体系。

　　再次，形成了多元的合作模式。根据上级政府在相关合作行动中的介入程度，地方政府间的合作扶贫开发行动可划分为三种模式：一是上级主导模式。在该模式下，上级政府凭借自身的行政权威，通过行政命令的方式对相关事宜做出决策，直接推动地方政府合作扶贫开发行动的形成和发展，跨行政区划连片扶贫开发的“昆明实践”即是这一模式的典型代表。二