精准扶贫中“为官不为”的形成机制及其治理路径/邓 韬

　　【摘  要】当前精准扶贫领域暗藏“为官不为”这一隐形腐败。从形成机制分析，“为官不为”是政府功能运行碎片化、考核机制形式化、激励结构失衡化和监管机制软约束共同耦合作用的结果。规制“为官不为”，实现精准扶贫，关键在于构建基层公职人员权责清单制度、创设监督问责机制、完善考核机制并设置高效独立的廉政监察制度等立体化的治理体系，从而实现公职人员在新常态下“为官有为”。

　　【关 键 词】精准扶贫；公职人员；“为官不为”；隐形腐败

　　【作者简介】邓韬（1983— ），男，山西大学马克思主义学院讲师，主要研究方向为政府治理。

　　【基金项目】山西省社科联重点课题“山西省创新型企业创新能力培育及政策体系支撑研究”（项目编号：SSKLZDKT2016041）；山西省软科学研究计划项目“山西省科技型小微企业创新能力培育路径研究”（项目编号：2017041013-4）

　　（一）功能运行碎片化

　　1.价值观念异变。基层公职人员作为政府财政扶贫转移支付的主要执行主体，在资源具体分配过程中掌握较大的自主决策空间，并获得交易成本比较优势。遵循权力最大化的政治人逻辑和利益最大化的经济人逻辑进行博弈，在多重标的中权衡抉择，依据成本收益做出分析判断：“为官有为”会增加机会成本和执行成本，收益低；“为官不为”则只需支付较少的决策成本和风险成本，而收益较高。“为官不为”正是基层公职人员经过多轮博弈之后被强化和扩大化的一种“策略性”行为。

　　2.政府职能碎片化。扶贫项目涉及财政、农业、林业等多个部门，不同职能部门管理的项目类别和资金分配不尽相同，并且资金发放涉及较多层级，管理上经常产生令出多头的局面。一方面，条块关系繁杂、矛盾突出、公职人员职务权限不明晰，碎片化易产生责任空缺地带，为公职人员之间相互推诿扯皮提供可乘之机，精准管理难以落实。另一方面，自上而下的刚性扶贫，加之官本位等官僚主义影响，主观上易产生惯性依赖和政治惰性，这都为产生“为官不为”提供了滋生的“温床”。

　　3.信息传递碎片化。科层式分层治理模式带来信息碎片化问题，制定与执行分离导致政府层级之间信息不对称。中央制定宏观扶贫政策，然后逐级分解下达至基层予以落实。信息碎片化、模糊性等问题始终横亘于层级政府之间，信息操纵、逆向选择等危机始终存在。一方面，政府层级越多就会导致信息链条越长，信息碎片化风险越大，反之越小。基层公职人员更为了解扶贫政策执行的成效，而中央与上级政府对扶贫政策的具体实施及政策效果难以掌控。另一方面，基层行政权力的结节点众多，地理空间距离大，加之农村宗法裙带关系隐蔽性强，易形成管理盲区。

　　（二）考核机制形式化

　　1.考核主体单一、考核指标模糊。考核主要以内部考核为主，采取传统的民主评议和个别谈话方式进行自上而下的考核，政府部门不仅要因户施政，推广扶贫项目、开展扶贫资金帮扶，而且需要定期考核实施成效，兼行执行与考核双重职能，这导致其不能客观