精准扶贫中“为官不为”的形成机制及其治理路径/邓 韬

　　2.考核内容简单、考核结果失真。从考核内容来看，扶贫考核侧重共性指标与静态指标而易忽视个性指标与动态指标。贫困从发生到致贫本身就是一种不断变化发展的动态过程，对扶贫工作的考核也应是动态的管理过程，应根据贫困在不同时期的动态轨迹灵活调整各类考核指标，而扶贫考核中的静态评价指标导致公职人员“有为”或“无为”同样缺乏认定标准与依据。从考核结果来看，反馈机制作为扶贫考核的重要环节，在监督考核中被屏蔽，考核机制奖优罚劣的应然性功能不能有效发挥，晋升与考核成果之间的关联性不强。这些都挫伤了“为官有为”者的积极性。

　　（三）激励结构失衡化

　　1.正向激励不充足。农村扶贫工作直接服务于基层贫困人口，特别是在深度贫困地区，贫困人口文化水平较低，接受新事物、新观念相对缓慢。这种特殊性决定扶贫工作需要采取面对面直接沟通的方式，强度大、责任重，基层公职人员需要统筹各项烦琐事务。由于编制预算、历史遗留等多方面原因，基层公职人员处于国家财政支付的最底层，待遇普遍偏低，难以获得正比例回报，晋升空间较狭窄，职业满足感和自我认同度低。

　　2.晋升机制不健全。在科层制政府组织形式下，公职人员的职务职级体系呈金字塔结构，职务和职级越往上越少。一方面，这意味着众多基层公职人员将面临“天花板”效应，难以升迁，从不同程度上影响工作积极性和创新性。另一方面，正激励的动力主要源于职位晋升，在公职人员达到一定的年龄和等级后，晋升通道关闭，尤其对工作年限长、资历较深的中年基层公职人员来说，政治生涯后期，升迁激励弱化，安全动机成为第一需要，“宁愿不做事但求安然无事”，正是“不想为”的真实写照。

　　3.淘汰机制不完善。淘汰方面尚未形成成熟完善的制度体系。一方面，基层公职人员一旦录用，基本就是终身制，一般来说，如果没有滥用职权进行犯罪，可一直享有相应级别的职位和薪酬。另一方面，基层领导大多处于成长期，在扶贫政策的认知能力、扶贫事务的决策能力、突发事件的化解能力等方面存在不足。在重大决策或冲突矛盾面前，他们难以预估风险，因而不敢作为，并对下级公职人员产生不作为的负面价值引导，致使“为官不为”现象进一步蔓延。

　　（四）监管机制软约束

　　1.监督机制弱化。传统意义上的政府监督以内部监督为主，从上至下的纵向监督具有成本高、监督效益依次递减、信息不对称和封闭性等问题，懒政行为可以迅速相互传染、效仿，构成官官相护式合谋，以联合懒政、罚不责众的心态应付政府监管。横向的人大监管、政协监督、贫困群众监督及舆论监督又存在虚置和缺位的问题，“为官不为”的监督约束存在弱化效应。

　　2.追责机制失衡。问责制存在内部结构模糊与外部环境不和谐的问题，追责主要侧重于显性的过错问责，对短期内造成严重事故或者重大损失的后果追究责任，而对长期不易察觉、未造成严重后果的隐性过错问责缺乏监管。

　　3.法律制度不周延。现行