乡村振兴视域下强化乡镇服务功能的路径选择／金 东

　　（二）供给不足：基础设施和公共服务短板明显

　　由于发展基础和发展层次的差异，全国范围内都存在着各项公共设施建设水平“城市—县城—建制镇—乡驻地—村庄”梯度递减的特征。［1］乡镇的供水供气、污水处理、生活垃圾处理、道路建设、绿化等工作普遍滞后于县城和其他城市。以教育为例，尽管我国对乡镇教师在工资和津（补）贴等方面已经出台了倾斜性政策，但这并不足以吸引其长期扎根于乡镇。相较于有限的收入补贴等“好处”，不少乡镇教师还是更愿意到县城或者更大的城市工作，乡镇学校引人不容易，留人亦不容易。越来越多的农村家庭也更加青睐县城的教育资源，甚至宁愿在县城借读也不愿选择乡镇学校。久而久之，学校空间布局总体呈现出“村空、乡弱、城挤”的现象，就近实施义务教育面临挑战。在养老方面，笔者在豫西某县调研时发现，该县虽然做到了县城有养老院和养老服务中心、乡镇有敬老院、行政村有老年幸福院，实现了养老机构县、乡、村三级覆盖，但乡镇财力普遍紧张，仅能让养老机构勉强维持运行，缺乏高素质的管理人才和专业化的服务人才，难以提供康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化的养老服务。

　　（三）发展式微：经济内生增长潜力有待激活

　　受资源禀赋、交通区位、发展基础、思想观念、营商环境等因素的影响，各乡镇之间的发展水平存在显著差异。大体来看，经济发展状况较好的乡镇，或是位于大、中城市周边，有条件承接城市的功能外溢；或是距离县城有一定距离的中心镇、重点镇，能够发挥辐射带动周边一般小城镇发展的作用；或是辖区有明显的资源优势，凭借特有的资源禀赋走特色发展之路。除此之外，还有大量的乡镇经济空心化严重、发展活力不足。乡镇经济发展式微，很大程度上是乡镇在现代社会体系中日益边缘化所致。交通运输、信息技术的发展迅速拉近了资源要素的空间距离，要素流动和能量传递呈现出明显的网络化、开放式特征，导致原有的“城—镇—村”经济秩序发生改变。一边是大批的农村人口选择进城而不进镇，小城镇作为人口“蓄水池”的作用受到削弱；另一边是上级的一些涉农资金、政策因担心被截留或出现执行偏差而直接进村、进户，人才返乡入乡从事现代农业、乡村旅游等也大多是下乡而不进镇，从而造成镇村之间曾经密切的人员流动和经济社会往来趋于淡化，乡镇在城乡互动中的“存在感”越来越低。［2］

　　三、强化乡镇服务功能的路径选择

　　（一）整合行政资源，提高乡镇政府的“行动力”

　　提高乡镇政府治理能力，实现乡镇治理现代化，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。首先，要优化政府职能体系的顶层设计。在现有的权力架构下，县市一级对乡镇政府拥有绝对权威，乡镇政府的话语权和自主权相对较弱，因此，应深入推进乡镇赋权、增能、减负，合理划分事权和财权，依法赋予乡镇在综合管理、统筹协调和应急处置等方面的权限。同时，一些乡镇政府干不了、干不好的事项也不宜随意向乡镇下派。其次，