政策执行跨部门协同困境及其破解策略／胡金东 焦 刚

　　1.跨部门协作与政策成本。跨部门协同可以有效提升部门应对不确定性的能力，也分担政策执行过程中产生的成本。首先，跨部门协同有助于组织在获得利益时降低执行成本。政策执行的本质就是执行主体进行人力、物力、信息等成本投入后获取利益的过程。具体而言，政策成本主要包括三个方面：资金和人力资源、信息决策成本、政策合法性成本。随着政策执行过程启动，各个部门无法单独承担所有的执行成本，为了分散执行成本，部门之间会在既定的制度环境下与其他部门合作。部门间通过合作可以有效获取信息，通过信息资源的共享，部门之间可以在政策执行过程中理性决策，避免政策偏离。其次，政策执行部门在政策执行前必须获得合法性地位。这种合法性地位的获取来自社会和政治层面。政治层面来自上级领导的授权，但上级强制命令不意味着所有部门会配合，一旦权威性不持续，大多部门不会主动采取合作行动。而且公共政策是针对社会问题展开的，涉及多元利益主体，彼此利益纠缠，此时政策执行的不确定性要求政府必须付出更多的人力、物力成本去应对政策执行过程中因目标群体反对而带来的消极影响，这就构成了政策执行的成本。当前社会处于高度系统性中，公众重新审视政策成本在政策过程中的重要性，对政策执行的敏感度不断提升，而跨部门合作是对公众期望的有力回应，也使得公共政策的执行具有整体性与时效性。

　　2.消极性政策执行与政策成本上升。跨部门合作的重点就是降低政策成本，最大化提升政策的公共利益。但公共利益的实现往往依靠上级权威，而部门协同合作取决于部门自身成本—利益的考量。在实际的政策执行过程中，各个政府部门出于理性经济人的考虑，不可能完全为了公共利益而实现合作，部门之间必然是一个不断协商妥协的过程。从帕累托最优来看，公共政策的执行必然要保证每一个部门的利益即便不能增加但也不会减少。当所有的公共部门都带着这样的理念参与政策执行时，那必然需要长时间的“讨价还价”才可以制定出令多方满意的方案，但这从根本上违背了政策执行的时效性原则。另外，跨部门合作往往意味着多政策主体，随着跨部门协同参与主体规模的扩大，单个参与者所要付出的决策成本将不断增加。当单一部门与其他部门进行合作时，原本单一部门政策执行所需要成本是一定的，但多个部门同时参与政策执行过程中，必然要对其他部门的工作任务、部门结构和合作过程做好信息处理工作，这无疑增加了单一部门政策执行的决策成本。除了决策成本以外，跨部门协同为了实现部门之间的良性互动，必然要付出时间、人力、物力、财力和信息处理成本等。为了政策目标实现，各部门间要进行相应的交流，这就意味着必须成立专门机构和人员负责工作对接，在这个过程中信息收集处理、人力、物力的安排都构成了部门的执行成本。各部门即便在上级部门的压力下实现部门合作，但受到监管缺失和绩效评定等因素限制，还会存在“搭便车”行为，即虽然名义上是部门合作，但并没有实际行动，在人员的安排上也存在差异，选择性投入成本，以致引起积极性政策执行部门的不满。部门协同性下降也会造成政治成本的上升，一是损害政府公信力，造成政策成本上升。政府制定和推行