政策执行跨部门协同困境及其破解策略／胡金东 焦 刚

　　二、部门政策执行分化的影响因素与协同困境

　　（一）部门政策执行分化的影响因素

　　基于政策执行在整个政府议程中的地位，上级往往会在政策执行前做出明确计划，并安排各个部门做好政策执行工作。为了推动各部门政策执行的积极性，中央政府多次发文强调，各地方不能将问责机制变成束缚地方部门和工作人员的枷锁，要坚决防止问责泛化。因此，与常规性工作执行不同，政策执行的政治压力与执行目标复杂性决定了各部门积极性政策执行必须具备执行能力，且在一定动力下推进。

　　1.制度激励机制。部门间差异性的重要体现就是各部门所处的制度性激励结构并不相同，首先，各个地方部门都承担着推进政策的职责，但地方政府在政策推进的过程中对各个部门的职责定位是存在差异性的，这就导致部门之间所受到的政治激励不同。其次，积极性政策执行保证了整个地方经济社会的健康发展，而公共政策执行在本质上就是对利益重新分配的过程，但各个部门在政策执行过程中所发挥的作用是不同的，不同的作用意味着各个部门所得到的利益也存在差异。

　　2.组织内部因素。一般来说，组织结构设计、人员素质、组织文化等因素会制约部门的政策执行力。首先，组织结构和人员安排越合理，部门之间越容易沟通，不会出现决策信息阻碍的现象，并且避免了不必要的信息传递时间，增强了信息的真实性和时效性，从而减少了部门的决策运作成本，提高了执行效率。其次，部门工作人员的素质直接关系政策执行的成败。政策最终是由人来执行的，人员素质低下会直接影响其在政策执行中的责任心和创造性，且不易发现政策执行问题。再次，部门文化氛围对政策执行效率的影响。当部门之间充斥着不良竞争风气和推诿扯皮、官僚主义等不良现象时，政策执行人员极容易出现自利行为，出现问题时更是相互推诿，这直接导致政策执行失败。

　　3.政策执行能力。政策执行是对政策资源的有效调配，是对人力、物力、财力、信息等的综合运用。［2］在政策执行中，各部门之间的政策执行能力会进一步显现。部门执行能力越强，政策执行效率越高，也越能够保证政策执行不会偏离既定目标，相应的被问责概率也越低。各部门在政策执行中会受到资源的限制，加上很多地方部门受编制限制和信息化处理能力的局限，应对日常管理工作时都捉襟见肘。这就意味着部门调动政策执行资源有限，而如果部门领导者风格也偏向保守，那就很容易消极执行政策。

　　（二）部门政策执行分化的协同困境

　　当政策执行过程中的制度激励机制、组织内部要素、部门执行能力出现明显分化时，在同一政策的推行过程中各个部门就会采取不同的执行路径，政策执行的分化格局便由此产生。分化理论是针对协同治理的新情景解释，即部门协同困境并不是彼此之间恶性竞争所造成的，也不是单纯的懒政思想造成的，而是执行动力与能力分化导致的