简政放权过程中政府公共权力“去悬浮”分析／卫晓君 宋仕允

　　（二）权力衔接受阻

　　1.上级政府配套管理缺失。简政放权、权力下放不是一个简单的一次性过程，而是一个涉及多方面的系统性工程，上级政府不仅要保障权力下放，还要注重提升权力下放的有效性，通过配套性管理打通权力下放的“最后一公里”。所谓权力下放的“最后一公里”，即接受权力后下级政府的实际运用情况。如果下级政府并不能科学合理地使用下放的权力，那简政放权的效果就会大打折扣。一些上级政府持有“一放了之”的态度，配套性管理的缺失致使下级政府在权力使用上出现了真空状态，即便权力下放也不能有效提升下级政府的行政效能。

　　2.下级政府承接能力不足。权力下放对于下级政府来说理应是一件好事，但当下级政府承接能力不足时，权力下放对其来说反而是一种更大的压力。这种情况越是在基层政府表现得越为明显。基层政府本就承担着大量具体治理事项，上级政府放权虽然能够在一定程度上提升基层政府治理能力，但也意味着更多的任务和更大的治理压力。很多上级政府将放权作为一种增加政绩的手段，有时在短期内实施多次放权，未能够给基层政府吸收、适应预留相应空间，进一步增加了基层政府的治理困境。基层政府负担过重已经成为一种共识，上级政府忽略下级政府承受能力实施机械性放权，就会导致效果与目标相背离、目标与手段相混淆。这种放权是无效的，公共权力难以切实落地。

　　二、政府间公共权力下放“悬浮化”的形成原因

　　公共权力下放的“悬浮化”是多方面因素共同作用的结果，本研究从制度、观念、程序等多个视角进行分析，精准定位困境症结。

　　1.单向主义的权力配置机制。自古以来，中国以集权式行政管理为主导，新中国成立后这种模式也延续了很长时间，直到改革开放后以及多次改革推动，简政放权才成为主流趋势。虽然权力下放、增加下级政府权力成为一种必然，但这一过程中占据主导、决定地位的依然是上级政府。在“以级别定权力”的制度框架下，权力配置遵循着自上而下的基本逻辑，中央政府、省级政府、市级政府依次向自己的下一级政府授权，中央以及省级政府等拥有权力绝对配置权，这有助于维护社会稳定、国家统一，巩固党的全面领导，但也使得下级政府的话语权完全被淹没，只能被动接受授权。上级政府在进行权力下放时，既没有听取下级政府的意见，也没有对下级政府需求进行调研，从而使得权力下放错配现象严重。

　　2.上级政府错误的放权观念。首先，扭曲政绩观在公共权力下放层面的延伸。一些上级政府将权力下放视为“晋升锦标赛”的一环，过于追求效