超越堕距：乡村振兴中的农家书屋政策优化研究／陈 建

　　（二）全面推广阶段：满足基本文化需求，追求项目建设政绩

　　农家书屋政策启动实施后，迅速被纳入公共文化服务体系中，升格为重大文化惠民工程，并进入全面推广阶段。2007年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，将农家书屋作为文化惠民工程进行重点建设；2009年2月，中央批示新闻出版总署呈报的《关于加快进度、提前完成农家书屋工程建设的请示》，要求加大力度、加快进度建设农家书屋工程；2012年，农家书屋提前实现基本全覆盖的建设目标。在这一阶段，农家书屋建设作为政府履行公共文化服务职能、改善文化民生的重要路径，其政策目标指向改善农村公共文化服务供给，满足居民基本文化需求。然而，这一目标却往往异化为政府部门对文化政绩的片面追求。

　　在文化行政体制中，基层文化行政部门的公共服务意识及责任明显低于对上级执行使命的承诺。［3］具体到农家书屋政策，上级政府凭借权力资源优势，将政策要求分解为指标任务，以结果论英雄，要求下级政府贯彻落实；下级政府出于行政层级与政绩考核压力，会主动加码，追求超额完成任务，甚至将农家书屋建设当作谋取文化政绩的工具。当下级政府所能调动的资源不足以支撑完成规定质量与数量的项目任务时，农家书屋往往会偏向形式化建设，片面强调书屋建成数量、覆盖率等显性指标。从实践效果看，农家书屋服务质量、社会效益较差，并未有效满足农村居民精神文化需求；随着书屋落成，图书供需脱节、书屋闲置等问题也频繁暴露出来，需要进行政策优化与升级。

　　二、政策堕距：乡村振兴中的农家书屋之困

　　农家书屋作为乡村文化振兴的主阵地之一，既关乎乡村振兴全局，又契合“十四五”规划建议中所提的“促进满足人民文化需求和增强人民精神力量相统一，推进社会主义文化强国建设”等要求。然而，与乡村振兴的战略要求相比，农家书屋政策在政策制定、实施等环节上都存在明显缺陷。这些缺陷实际反映了农家书屋面临的一种深层次问题——政策堕距。

　　（一）农家书屋政策堕距及其生成

　　“堕距”来源于美国社会学家奥格本所提出的文化堕距理论。奥格本认为，社会变迁主要是文化的变迁，文化堕距是指一部分文化变迁迟滞于另一部分文化而出现的差距。［4］目前，堕距已被运用于政治学、公共管理学等多学科研究，并被用来表示动态环境中某一现象或行为的相对迟滞问题或状态。农家书屋政策堕距可以理解为相对于乡村振兴战略要求，农家书屋政策发展呈现出的相对迟滞状态与差距问题。

　　从生成机理看，农家书屋的目标双重性及制度变迁的路径依赖是政策堕距产生的内在原因。从共时性角度看，农家书屋政策的目标双重性会制约政策发展。政府以部门利益取代农民