乡村治理视角下农村“两委”“一肩挑”面临的现实困境与完善路径／崔理博

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：崔理博日期：2021-06-25 16:33:04

绝大部分党员外出打工，想参加竞选的村民不符合党员要求，能参加竞选的村民能力又有限，这就导致农村选拔年轻干部范围变小、渠道变窄，难以选出乡村治理需要的人才。第二，许多村“两委”干部年龄老化问题严重，而青年人才倾向在城市生活和工作，不愿回农村发展。新党员的发展工作不到位与发展数量严重不足导致农村基层党组织队伍力量薄弱，出现村“两委”干部队伍建设后继乏人的问题，甚至一些村庄发生村“两委”空缺现象。第三，大学生村官虽在一定程度上缓解了农村干部队伍人才匮乏问题，但由于农村工作压力大、环境差，很多大学生不能做到扎根农村，而仅把农村工作当成一个跳板。乡村精英外流与青年人才的缺失，不仅使新农村建设缺乏动力，而且使基层组织缺乏高质量的党员后备来源，同时也制约农村“两委”“一肩挑”制度的落实与农村基层党组织建设。

　　（三）组织权力过于集中，监督措施少

　　不完善的监督机制和权力过于集中是农村“两委”“一肩挑”制度需要解决的主要问题。在实施农村“两委”“一肩挑”制度之前，村“两委”的关系是二元权力结构，对权力的监督主要是组织内部相互监督与制约，这样不仅可以降低权力集中的可能性，也降低了权力滥用和腐败的可能性，解决了“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的问题。［2］但是，农村“两委”“一肩挑”权力监督体系并没有随着权力的集中而重建，而是继续沿袭村“两委”分设模式下的监督体系，主要由村级组织内部的村民监督委员会监督、党员及村民群众问责监督和村级组织外部的党政及司法部门监督等组成。在农村“两委”“一肩挑”制度下，“一肩挑”者同时掌握了村党组织自上而下的政治领导权、村委会自下而上的自治权和村党组织对自治组织的监督权［3］，这就使原先的二元权力结构下所形成的监督制约体系难以运行。

　　（四）“一肩挑”不具普适性，不能盲目实施

　　2019年中央一号文件和《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确指出，“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任”。这些文件表明中央对农村“两委”“一肩挑”制度持积极态度。由于每个村庄的实际情况不同，在全面推行该制度时要因地制宜、循序渐进，必须严格按照民主的程序和步骤，遵从村民和党员的意见，否则就违背了选举法律与党内法规。然而，在全面推行该制度时，有的地方政府为完成任务，强制推行“一肩挑”制度，甚至出现“一刀切”现象，这种做法产生了严重的负面影响，不仅会引起村民群众对“一肩挑”制度的信任危机，也不利于优化村“两委”干部队伍，致使村民自主选举权和民主权利受到侵害。实践证明，目前农村“两委”“一肩挑”制度不具有普适性，强行推进很可能会适得其反，应根据乡村不同情况探索多种路径。

　　三、完善农村“两委”“一肩挑”的有效路径

　　农村“两委”“一肩挑”的顺利推进对提高乡村治理能力、促进村民自治发展以及实现乡村治理现代化至关重要。针对上述问题，笔者就如何完善农村“两委”“一肩挑”制度提

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