治理的“祛魅”——兼谈后治理时代的理论发展方向／陶 夏 黄明东

　　此后，关于治理的研究仍在延续。目前，在西方形成了国家中心论和社会中心论两大派别，两派分歧的焦点在于政府在治理关系中的角色地位。前者强调，在治理关系中，政府仍然发挥主导与规制作用，政府通过组织权威将其他社会成员或组织吸纳到公共管理事务中来，从而形成伙伴关系。后者则认为，政府与其他治理主体之间是平等协商的关系，因此不应该使用公权力来主导这种公私关系。尽管西方学者对治理的内涵没有定论，但学界还是普遍认可格里•斯托克梳理的关于治理的五个论点：其一，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者成为社会管理的主体；其二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界限和责任的模糊性；其三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；其四，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；其五，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。［4］

　　（二）消解科层制：国内治理研究热的缘由

　　科层制理论是德国社会学家马克斯•韦伯在考察并分析官僚体制的基础上提出的。韦伯认为，“权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是因为有了依法建立的等级体系”［5］125，这样就形成了科层制的三个要素及其相互之间的逻辑关系，即规范化的制度造就权威式的主体，最后共同形塑等级制的组织。这三个要素也成为构建科层体制不可或缺的部分。

　　韦伯认为，科层制的优势包括“精确、迅速、持续、保密、统一、严格服从、减少摩擦、节约物资费用和人力……特别是集权体制的行政管理能达到最佳效果”［5］296。然而，他也认识到科层制的理论困境是“效率的逻辑残酷地且系统地破坏了人的感情和情绪”［5］296。所以，他提出“领袖民主”作为解决办法，即通过民主选举的方式来产生这一体制内的领导者。韦伯的理论及其对组织结构的分析对政府机关的管理实践有着巨大的指导意义，其影响延续至今。

　　治理理论在一定程度上解决了科层制理论的软肋问题。首先，治理是一种多数人形成共识才会生效的规则体系。也就是说，治理中的机制或规则必须在多数人认可的基础上才可发挥作用，而并非受制于专制型色彩的制度规范设计。其次，治理理论中关于治理主体多元性的观点消解了科层制中主体的权威性，从而将非政府主体也纳入进来，实现政府与非政府的合作。再次，规范化制度和权威式主体所形塑的等级制组织造就了权力运行的单向性，对社会公共事务是一种单一向度的管理。而治理理论中的合作网络理念则把治理看作一个多向互动的过程，通过合作、协商等方式