“治理”与“领导”：现代化视域下异同点分析与构建之道／杨 旭

　　约束效力层面传统人治与制度治理的区别。作为一种社会公共管理行为，无论是在领导机制还是治理机制中，公共权力的行使都应当遵循一定的实践依据或制度依据。从这一层面来看，领导机制与治理机制的约束效力是截然不同的。在领导机制中，权力呈现“金字塔式”结构，越往上权力愈发集中、约束效力越大，甚至在很多时候，政府的公共行为已经呈现为少数领导者的个体意旨和主管意愿。在传统领导机制中，具有极重的人治色彩。但在治理机制中，则重点强调通过建立健全各个领域的制度机制来建立起一套科学合理、稳定高效、持续发力的制度治理体系，依靠公开透明、覆盖全面、便捷高效的配套制度来进一步约束和规范多治理主体的参与行为。由此可见，由传统人治向制度治理的转型是治理机制的显著优越性之一。

　　服务宗旨层面主导与激励的区别。领导机制与治理机制的另一个显著区别在于体系所具有的服务宗旨的差异性。领导机制所发挥的根本效力在于“主导整个社会秩序运转”。在这种体系模式下，政府在社会公共事务的管理过程中独享决策权，发挥主导作用，同时也负责协调、管理、统筹其他社会力量。由此可见，领导体制的主要功能在于发挥主导作用。而治理体制则并非如此，依据治理现代化的基本要求，政府需要主动放开某些公共事务领域的管理权限，将一定的管理权力赋予相应的社会主体，准许其进行自主治理。同时，对于态度犹豫、立场动摇、持观望态度的社会力量，政府应当积极通过政策引导、政治动员等手段给予激励和支持。可见，治理机制的主要功能在于发挥“激励”和“引导”作用。

　　二、建立健全治理机制的有效路径

　　推进治理体系和治理能力现代化是一项系统性工程，不仅需要从经济、政治、文化、社会、生态文明和执政党建设等多个领域齐抓并举，建立健全各项管理机制和规章制度，同时还要着力增强多治理主体运用规章制度开展管理工作的能力，重点提升多主体参与社会治理的能力。

　　（一）政府精准发力统筹构建治理大格局

　　从领导机制向治理机制的现代化演进过程中，尽管政府的权力范围和功能角色都发生了相应的变化与调整，但不可否认的一点是，政府在治理格局中仍然居于主导性地位、承担着主要协调功能。想要构建现代化治理机制，政府要精准发力从整体上统筹构建治理大格局。其一，要充分满足制度供给。“依靠制度发挥稳定效力”是实现治理现代化的必然要求。政府应当加快相关领域的制度制定，重点针对“其他社会力量如何参与治理”“其他治理主体如何发挥效力”等核心问题明确规章制度。其二，要尽力提供政策激励。特别是针对在推进治理现代化过程中持观望态度、消极参与的社会力量应当给予特定的政策鼓励和支持，通过优惠政策、优化程序增强其参与治理的积极性。其三，要切实加强外部约束。尽管在治理框架中，多主体参与的开放性和公开性都有所增加，但治理格局中同样也需要&l