信息时代公众参与社会治理的法治构造／魏小雨

　　（二）程序设计与协商过程需求的不匹配

　　工业时代传统的公众参与程序设计多以听证会、讨论会、立法草案的征求意见等形式呈现，其中，参与主体等级分明的二元划分及对行政权监督问责的目标使整体程序过程难以避免地呈现出对抗化倾向。这无法满足信息时代社会治理中多元主体、多方权益全过程协商的动态需求：公众只能以外部的、事后的监督的方式对行政权进行控制，而无法作为决策的提出者、发起者发挥主观能动性；参与事先与事中时点的丢失不利于形成治理的整体效应；“被动参与”带来的对抗性立场使政府对参与中形成的公众意见怠于回应。信息时代的社会治理必须建立在全过程协商的基础上，通过持续投入的程序设计使多元主体能够对治理决策共同实施监控与随时修正，并且公众参与作为法律程序的一种，本身具有衔接社会治理决策、执行、评估等各个环节的作用，呈现出明显的过程性特征。

　　（三）问责机制与实质效力需求的不匹配

　　为保障治理目标的公益性，使公众参与社会治理形成实质化效力，必须具有相应的责任配套机制，使参与人能够真正地为参与行为及言论负责，以此降低公众参与的非理性风险。然而，现行法制框架内的问责机制以政府作为治理责任的唯一承担者，导致公众参与难以达成实质效力的目标：就政府主体而言，为避免承担责任，政府必然更多地从自身出发实行决策考量，而有意忽视采纳风险更高的公众意见；就公众主体而言，由于现行法制框架并未规定公众参与的可问责性，使得公众参与天然带有的伦理非充分性和非普遍性极大提升。在一定的策略考虑下，行政事务甚至可能成为参与者谋取个人利益、损害他人权益的载体，公众难以在参与中积极主动地形成讨论与对话，并在理性考量的基础上做出自我决定。有学者提出，从合作治理理论出发，为保障公众在参与中的法律地位，政府应在公众参与中扮演主导角色——既主导建设协同共治的治理模式并作为公众参与的发起人，又主导判断公众参与在某一特定事项中的必要性及参与节点、决定参与的主体范围、引导参与的进程等。与此角色相匹配，政府此时的责任形式体现为介入与担保责任。［3］

　　三、信息时代公众参与社会治理的法治构造

　　基于信息时代公众参与社会治理的新特点，应赋予公众参与制度与时代相适应的全新构造，以法治内核为内在装置、以理性协商为逻辑，通过法治化机制构建回归公众参与的本质。尽管在面对不同的治理事项时，公众参与在实践中往往具有复杂的制度样态，但不同的机制设计应符合共同的基本命题：以正当程序原则下的实质法治为规范体系内核、以交往理性为价值基础的认识论功能为程序设计目标、以行政效能为导向的责任配置为问责机制原则。通过该法治构造，公众参与社会治理的最终目标在于实现依法治理与最佳治理的有机统一。前者通过法律规范限制公权力的行使以保障私主体权利，后者注重良好法律制度的设计以完成治理有效性、理性与效率提升的统一。

　　（一）以正当程序原则下的实质法治为规范体系内核

　　信息时代公众参与的规范依据应既满足政府对公众进行“授权”，使公众实质参与治理的需求，又发挥政府主导社会治理下通过公众参