从碎片化到整体性：超大城市突发公共卫生事件有效治理的实现路径／吕浩然

来源：领导科学网,领导科学杂志社唯一网站作者：吕浩然日期：2021-03-01 10:19:01

共卫生事件应急预案》规定了突发公共事件应急组织的体系和职责，以及突发公共卫生事件的监测、预警与报告、应急处置保障等内容。在此基础上，每个城市都制订了城市突发公共卫生事件应急预案。相比于一般城市，超大城市有着更加复杂的行政管理体系，对于一些重大突发事件的上报流程更加严格。治理过程的行政化能够在一定程度上保证信息的准确性，但是，部分职能部门对资源和权力的垄断使得基层组织在突发事件中处于信息劣势地位，治理过程的行政化也进一步导致了超大城市应对突发公共卫生事件的脆弱性。虽然学者们对于治理过程的去行政化有着很多的讨论，李春根等也认为要将超大城市突发事件的治理中心下移，从而实现基层治理架构全覆盖，特别是加强超大城市的基层政府、街道办、管委会等基层组织的应急能力［1］，但毋庸置疑，现阶段超大城市的突发公共卫生事件治理职能碎片化现象仍旧比较突出。

　　3.超大城市突发公共卫生事件治理信息的碎片化。突发公共卫生事件的治理信息通常包括事件进展、利益相关者态度、公众舆情导向及政府所采取的措施等多个方面，这些信息往往并不能同时被某一层级或者某一地区的政府完全掌握。在某种程度上来说，治理信息的碎片化是由治理职能的碎片化所导致的，政府各部门只根据各自的职能掌握有关自身工作的信息。治理信息的碎片化不仅会加重危机治理的难度，使得各治理主体陷入“信息孤岛”境地，也会加剧公众对于突发公共卫生事件的恐慌，使得社会面临群体性焦虑。身处“信息爆炸”的自媒体时代，每个人都可以作为信息的发布者，加之突发公共卫生事件与个人生活的紧密相关性，使得公众更加关注相关信息。超大城市在面临突发公共卫生事件时，如果不能及时对这些碎片化的信息加以甄别和引导，则很有可能会导致治理无序的状态，从而引发公众对政府的信任危机。

　　二、整体性治理：超大城市应对突发公共卫生事件的新视角

　　整体性治理强调以整体性为价值理念，以公民需求为导向，以协调、整合和合作为治理机制，弥补传统官僚制的缺陷，提供全方位、合作化、无缝隙的服务供给，构建整体性政府体制。［2］整体性治理追求的是政府组织体系的整体绩效，以满足公众的整体需求为目标。依托整体性治理的思路以及超大城市应对突发公共卫生事件碎片化治理的现状，本文拟从以下三个方面提出超大城市应对突发公共卫生事件的路径建构。

　　1.优化组织结构，统筹应急管理力量，推动超大城市突发公共卫生事件协同治理。整体性治理要求超大城市在应对突发公共卫生事件时，一定要打破原有的碎片化组织结构，将一些技术性弱、专业化程度低的部门整合到新的应急管理体系中，实现组织结构网络化管理。公共卫生事件的治理关乎每个公民的利益，整体性治理的本质就是要满足公众的需求，统筹应急管理力量为公众提供公共服务，因此，必须依靠广泛的公众参与形成突发公共卫生事件协同治理机制。可以说，统筹和协调是整体性治理的主要特征，而优化组织结构、统筹应急管理力量是超大城市应对突发公共卫生事件的必要路径。

　　2.培育社会资本，提升治理参与水平，实现超大城市突发公共卫生事件多元共治。超大城市突发公共卫生事件治理涉及多元主体责任，在治理过程中，需要通过政府、社会、公众等主体的有效参与

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