环境群体性事件治理中公众参与的现实困境与消解之道／于亚渤

　　（三）缺乏制度化的参与机制和法律保障

　　这主要表现在以下两方面：一是参与权利需要进一步完这善。尽管保障公众参与的制度规范建立了很多，公众参与的进程一直向前发展，也取得一定成绩，但是完整的、较高层次的法律体系建设仍任重道远。二是长效沟通机制得不到重视。完善的沟通系统应该是横向沟通与纵向沟通相结合、正式沟通与非正式沟通相呼应。但在环境群体性事件中，沟通体系严重缺乏，沟通制度不能正确贯彻执行，沟通无效问题不断出现，再加上反馈机制不健全，致使环境群体性事件无法取得实质性进展，双赢局面也难以形成。公众参与的监督制约机制不健全，在项目立项、项目建设、项目运营等阶段，在环评结果、专家选择、选址确定、项目审批、企业施工、材料使用、技术掌控等方面都缺乏公众监督，制约力量薄弱，必然会后患无穷。

　　（四）公民意识与政治参与能力不匹配

　　受社会物质化倾向的影响，公众对与自己利益关系不大的事情，采取的是“事不关己，高高挂起”的态度，甚至不在乎自己权利的行使；对与自己利益相关的事情，则锱铢必较，但由于参与能力不足，只会盲目地表达利益诉求，对参与途径、参与方式基本不关心。再加上受传统政府决策文化的影响，限制了公民参与的行为、程度和深度。目前，在环境群体性事件中，公众参与形式多是以个体身份直接参与，组织化程度非常低，参与的无序性比较明显。“一盘散沙式的个人在社会上如果没有组织来予以整合，就会成为由游离态的个人聚合而成的‘乌合之众’，极易造成冲突频繁发生”［2］。

　　三、环境群体性事件治理中公众参与困境的消弭路径

　　（一）加强对公众参与的领导，变无序参与为有序参与

　　在环境群体性事件的治理中，没有领导的公众参与往往是失灵的，有时甚至是混乱的、无效的。因此，消除公众参与的困境，必须充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，突出党的领导。一是明确公众参与的必要性。凡是上项目、搞建设，必须吸收当地公众参加，参与环评和建设程序，把公众参与上升到新的高度。二是明确公众参与的范围。项目不同，公众参与的范围应该有所侧重。如果是项目建设的环评，关键利益相关者就是项目周边的居民；如果是规划、政策的环境影响评价，关键利益相关者的范围可能就是一个市、一个省，乃至全国，主要的参与群体就是一般意义的公众。三是明确公众参与的过程。一个项目从环评开始到环境决策，再到实施环节，公众应该全程参与。四是明确公众参与的方式。在公众参与方式的选择上，要实行公众和建设单位双向选择，召开听证