改革开放以来中国政治发展的内在逻辑／李 雪

　　（二）集权与分权

　　1.一元统摄权力关系下的矛盾

　　集权与分权的逻辑实质上是权力的分配过程，前者体现在权力关系的一元统摄、集中调控、向上垂直的形态；后者体现在权力关系的多元分立、权能分离、横向平行的形态。集权与分权无优劣好坏之别，与本国历史境遇和发展状况相关，而中国是有着集权传统的国家，中国共产党在领导革命夺取政权的过程中需要专政、需要集权。新中国成立之初，从革命党到执政党的转变过程中，这种集权并没有弱化反而不断加强。这种集权式治理模式下的权力关系一元统摄使得无法出现独立的社会和自治组织，民众普遍感受到了国家权力的高度控制。尽管权力集中为当时的现实需要，对维护新生政权起到了稳定的作用，但同时助长了官僚主义、个人崇拜，产生了个人凌驾于组织甚至凌驾于法律之上的家长制现象。权力过分集中的最终恶果就是导致“文革”的爆发，中国政治体制改革的逻辑起点就是否定和反思“文革”的集权体制。政治发展的集权化在以不断革命、继续革命为名的社会斗争中不断演化，政治发展演变为不是以国家治理为目标，而是以集权形式进行高度意识形态化的政治实践。

　　2.改革开放后分权化体制改革的政治实践

　　改革开放是由传统向现代化过渡的历史阶段，中国政治体制发展过程中的分权要求愈发强烈，无论是权力集中还是权力分散，都是内化于国家结构和政治体制中的组织原则、组织机制。以1994年为分界线，分权的逻辑取向占据主导地位，此时的分权化改革在党内和行政机构内部都进行了多维度的尝试。领导集体的职能分工和权力分配、政治与经济管理权管理体制的转变、20世纪80年代家庭联产承包责任制到城市经济体制改革，多维形式的政治经济分离化改革最终从根本上转变了中国的政治过程和政治结果。到分权化改革的后期，失去了财政优势的中央政府陷入治理困境，此时再集权呼声强烈。1994年分税制改革不仅意味着对财权的重新分配，更可视为再集权逻辑下新的权力关系的再度构建。要说明的是，此时的再集权模式并没有摆脱继续分权化模式的主导趋势，原本要集中的权力要素并未完全上升于党组织而再度形成“一大二公”的高度集权，反而通过组织流入社会，分权思维仍然主导了改革开放的大格局。类似于党的治理与法治的二元交互，权力分配过程也在双重逻辑渗透下进行。

　　中国的政治改革以分权为主要逻辑，尽管有些领域实行了垂直管理，实现了再度集权，看似背离了改革开放之初的决定，但实质上进入21世纪党和政府在简政放权、政务公开、群众问责等方面还是