地方政府债务化解问题研究／徐 果 方 磊

　　2.促进权责统一。首先，对于专项债的发行，中央部门应当逐步将工作重心放在监管上，将具体执行工作交由省级政府负责，并明确其责任主体地位，准许其在规定范围内自主确定专项债券发行规模及种类。其次，专项债应确保“封闭式”管理与运营，注重单一项目的发行，缩减集合发行的比例。同时，在专项债券渗入民生各个领域的过程中，要确保专项债券与特定项目一一对应，并将债券发行主体逐步向市县政府转移。再次，针对目前我国大多数债券由国有大型商业银行持有而导致的风险过于集中的现象，相关部门应加强宣传推广，提升非金融机构及个人投资者的购买力度。最后，专项债应逐步打破刚性兑付，推进法治化运作与市场化运作。

　　3.改进定价机制。首先，在专项债的发行方面，应逐步减少行政干预，推进其市场化运转。其次，在专项债的定价方面，应以科学的定价模型为基础，引入流动性风险溢价、信用风险溢价、无风险利率等指标，构建切实可行的市场化利率形成机制。再次，专项债券投资主体的多元化是债券价格市场化的基础，应当积极鼓励非金融机构、本地化投资主体或个人等多元投资者持有专项债券。最后，应不断完善地方政府专项债券的全流程运转机制，包含交易、回购、质押等多重功能。

　　4.完善披露机制。首先，应当建立健全地方政府专项债券信息综合管理平台，对于相关信息和潜藏风险的披露应做到全面且及时。其次，对于专项债券所涉及的项目简介、预期收益、债券规模、债券期限、发行安排等信息，财政部门应第一时间对外公布。再次，应针对专项债券建立专门的统计报告制度，相关部门应当及时披露项目进展状况与资金使用情况，以防范违规使用的情况出现。最后，对于资金用途的变更，应当按照规定的相关审批程序进行，并发布解释公告，切实保障投资者的合法权益。［2］

　　三、债务置换风险及化解之策

　　（一）债务置换及其风险

　　债务置换是指地方政府把高成本的存量债务置换为利率相对较低的地方政府债券，分为定向承销和公开发行两种模式。债务置换的目的在于减轻地方政府短期内的偿债压力，降低地方政府的融资成本，优化地方政府债务的期限结构，理顺地方政府及债权人之间的债务关系，提高当地债务市场化程度。置换债券的发行利率通常偏低，这一举措也隐含着中央政府的隐性担保和财政兜底。债务置换的开展使得债务期限得以延长，偿还风险得以缓解，政府负担得以减轻，债务可持续性得以提高。

　　首先，从长远来看，债务置换并不能彻底解除地方政府的偿债负担，只是缓解了短期内的债务资金风险，地方政府债务的整体规模并未缩减，债务风险并未从源头上得以化解，当置换债券集中到期时，地方政府依然面临巨大的偿债压力，甚至风险更加突出。其次，当下以经济指标为主的官员晋升考核机制并未得到改进，某些地方政府甚至会因为担心债务规模影响考核成绩而选择虚报或是瞒报实际债务信息。再加之有些债务对应手续不齐全或是有特殊原因无法公开，使得大量债务无法按照正常的流程开展置换工作。而且，2015年修改的《预算法》作为划分“新老城投债”的分水岭，明确规定2015年以后发行的城投债不属于地方政府债务，不予置换。不仅如此，债务置换虽然表面上提高了地方政府财政支出的短期效果，但长远来看，