地方政府债务化解问题研究／徐 果 方 磊

　　2.防范道德风险。中央政府所建立的政府间转移支付制度，本意在于给地方政府提供兜底担保，如今却沦为某些地方政府部门谋取私利的工具。因此，为了防范道德风险，应使转移支付制度法制化，严格规范转移资金的使用和分配，提高相关程序的透明性和规范性。尤其是专项资金，应避免地方政府利用“公共池”来转嫁举债成本、谋取私利、挥霍资源。对于中央政府“最后的担保”这一角色，应弱化其对于违约风险的救助，降低地方政府债务违约的救助预期，实行预算规模限制，实施财政重整计划，实现转移支付和债务预算管理的“硬约束”。

　　3.建立风险预警机制。中央部门应当设立第三方征信评级机构，对各地方政府进行信用评级，并通过构建债务风险评判与预警体系，将各个地区的经济指标、债务指标（如债务依存度、债务负担率等）融入其中，分别设置不同的权重之后，进行计量与评判，综合得出风险与预警数值，对于风险程度较高的地区予以警示，动态调节其征信级别。如此一来，不仅可以使社会投资者及时掌握风险情报以调整自身投资决策，也给社会公众和监察部门提供了一条监督路径，从而规范地方政府的举债行为。

　　4.加大审计力度。审计机关应继续加大查处违法违规要案的力度，及时将发现的问题上报处理，提供相关管理与运营方面的建议，并保持跟踪督促整改，以确保审计决定的落实到位。

　　二、专项债务风险及化解之策

　　（一）专项债务及其风险

　　专项债是指各地政府为具有收益的公益性项目所发行的政府债券。我国专项债券的发行工作全权由中央部门统筹安排，只能用于具有公益性质的资本支出，或是进行适度的债务归还，并且专项债券的收入和支出需列于政府性基金之下，以确保专款专用。专项债的存在缩减了针对传统融资平台的隐性担保，在拓宽政府融资渠道的同时，可以有效防范债务风险。专项债可以在债券市场进行流通交易，是扩投资与稳增长的重要支持力量，是加强基础设施建设与补短板的重要手段。

　　目前我国地方政府债券主要由国有大型商业银行持有，过于集中，不利于风险的分散。而且，目前地方专项债发行多采用打包发债的模式，不利于监管，容易形成资金挪用或是变相举债，不能形成稳定的未来现金流。不仅如此，由于专项债的发行受到省级政府的信用支持，融资成本相对较低，资金使用链条过长，容易造成部门间权责不对等，出现推卸责任现象。除此之外，目前我国现有债券发行过程中，专项债与一般债的定位划分不够明晰，概念界定比较模糊，特定项目收入不够明确，信息披露也不够详尽。这些都将成为地方债务形成的风险隐患。

　　（二）专项债务风险化解建议

　　1.扩大发行规模。目前我国专项债的发行规模并不能对传统政府融资平台起到替代作用，因此，应在现有的政策框架之下，继续扩大专项债的发行规模，改进、补充专项债的发行品种。首先，可以在中央部门统筹安排发行规模的基础之上，允许当地政府部门在债务上限内合理地调控专项债的发行规模。其次，应允许当地政府部门结合当地实际收支状况增发长期性专项债券，自行确定发行期限。再次，中央部门应当放宽专项债涉及领域，不断研发创设新型债务品种，使得专项债券渗入民生的各个领域。