府际关系协调的中国经验：实践创新与理论总结／汪建昌 　　

　　再次是地方政府间关系。改革开放后，这种府际关系类型变得更加常见。此类府际关系影响不同地方政府间的合作效果。当前，我国地方政府间关系包含相邻地方政府间关系以及不相邻地方政府间关系。“为了迎接和应对全球化带来的机会与挑战，当今世界的新区域主义方兴未艾。”［2］公共管理学界对相邻地方政府间关系研究较多，形成了区域公共管理理论。在区域一体化的过程中，区域公共管理成为学界研究的热点问题。除相邻政府间关系外，地方政府间关系还包括不相邻政府间关系，这种类型的地方政府间关系研究尚未得到足够重视。当然，如同上下级政府间关系隐含着部门间关系一样，地方政府间关系也包括异地政府部门间关系。

　　除了上述三种主要的府际关系类型，中国的府际关系研究还关注到上级政府部门与下级政府之间的关系，有学者将其称为斜向府际关系。“斜向府际关系主体并不存在直接隶属关系，又缺乏适当的法律规范，处理的复杂程度远超过纵向府际关系。”［3］如国务院各部委与省级政府的关系。这种上级政府部门与地方政府之间的关系虽然无法用行政命令来协调，但因为层级相同，可以采用平等对话的形式进行。

　　二、府际关系协调的中国创新

　　各国政府都在思考如何解决政府层级和部门分工带来的低效问题。中国政府在府际关系协调中发展出带有中国特色的协调模式，例如条块关系、领导小组以及联席会议。这三种模式分别被用来解决不同类型的府际关系问题。

　　（一）实践创新一：条块关系协调上下级政府间关系

　　条块关系是指部门的垂直管理与属地管理之间的关系，本质是上下级政府间权力划分问题。中国政府在应对上下级政府间关系时采用的方式是调整条块关系，基本经验是通过对政府部门实行垂直管理、半垂直管理或者属地管理来理顺关系。在现实中，如果处理不好条块关系，则无法发挥上下级政府积极性。尽管我国在条块关系的具体操作中存在着一些失败的教训，甚至出现过“一放就乱，一收就死”现象，但条块关系变更的实践依然丰富了上下级政府关系调整的实践经验。

　　条块关系的调整影响着上下级政府间关系。以国家药监局为例，近二十年间，中国的药品监管体制已有四次重大调整。从之前的地方分级管理，到2000年改为省以下垂直管理，到2008年又回到地方分级管理，走过了一个轮回。1998年4月，国家药监局成立，合并了国家医药管理局、药政局和中医药管理局的职能，提出要启动药监局药品监督管理体制改革。2000年，省级以下药监系统由地方政府分级管理变为垂直管理，实施独立的药品监管体制。从理论上讲，独立的药品监管体制是必要的，但是对药监部门本身的监督缺位会影响这一体制的实施效果。此后，国家药监局系统出现了审批腐败。2008年3月，国家食品药品监督管理局由卫生部管理；同年11月，药品监督管理由省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，药品监管体制回到2000年以前的模式。2018年3月，国务院机构改革方案公布，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为由市县市场监管部门统一监管。在药品监管权限上，中央、省和市县政府权力又做了一次重大调整