府际关系协调的中国经验：实践创新与理论总结／汪建昌 　　

　　联席会议让地方政府自愿平等参与、共同协商讨论，为解决区域公共问题提供协商平台，在一定程度上实现了区域政府间整合。但这种合作方式存在权威不足问题，在关键问题上缺少约束力。总体而言，联席会议提供了一个议事平台，在没有更好的合作方式之前，不失为一种有效的区域政府合作模式。

　　除了联席会议方式，中国政府还发展出对口支援方式来协调地方政府间关系。尽管对口支援过程中有中央政府的协调干预，但对口支援仍然是一种地方政府间关系协调模式。对口支援在本质上是块块间的互动，是一种地方政府府际关系。“系列对口支援政策在实施过程中建立了支援地区与受援地区之间人为的联系，这实际上扩展了府际关系的范畴。”［5］普遍存在的东西部省份间的对口支援关系，对于完成国家的西部发展战略起到了重要的推动作用。

　　三、中国府际关系协调的理论总结

　　理论研究离不开实践，实践也需要理论总结。对各级政府的府际关系协调实践进行理论回顾，还是能够看出以下这些重要线索的。

　　（一）履行政府职能是府际关系协调目标

　　新中国成立七十年，政府职能的重心不断发生转变，大致可分为三个阶段：从政治导向、经济导向发展到公共服务导向。从新中国成立到改革开放是第一阶段，这一阶段的职能重心是政治统一和经济发展，尤以政治统一为重。第二阶段是从改革开放到2003年，政府职能的重心开始转变为发展经济。这一阶段，尤其是改革开放之初，政治统一仍然是重要议题，但这是中央政府关注更多的问题，对地方政府而言，经济发展议题逐渐成为工作重点。第三阶段是从2003年开始至今，政府职能的重点在于发展经济，同时关注公共服务供给。2003年“非典”之后，公众对公共服务的要求逐步凸显出来。2003年以后，各级政府愈加重视公共供给，提供公共服务成为促进经济发展之外政府工作的另一个重点。

　　无论是纵向的中央与地方政府间关系协调、横向的政府部门间关系协调，还是跨域的地方政府间关系协调，其出发点和终极目标都是为了更好地发挥政府的职能，高效履行政府的职责。当经济发展需要中央与地方共同努力时，央地关系的调整会成为府际关系协调的重点所在；当市场监管需要突破行政区划才能有效履行政府职能时，地方政府间关系则会成为府际关系协调的重点；当社会管理成为政府职能的重点所在时，各部门间的关系调整将变得必不可少。无论哪一种类型府际关系的调整，其出发点必然是履行政府职能。

　　（二）纵向关系是主导，横向关系是重点

　　1998年，林尚立在其著作《国内政府间关系》中综合考察了政府间关系，尤其关注了中央与地方的纵向关系，他认为：“在任何一个国家，中央与地方关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局。”从中国府际关系的实践来看，央地关系一直处于主导地位，原因在于央地关系事关国家统一和稳定，忽略这一关系可能给国家带来政治动荡，更不用说经济发展和公共服务供给了。同样，省级以下政府间纵向关系也很重要，事关政策传达与落实。

　　2000年，谢庆奎在《中国政府的府际关系研究》一文中提出：“府际关系在改革前后发生了很大的变化，由单一性走向多样性，由垂直联系为主发展为横向联系为主。”此后，学者对府际关系