政府网络理政能力建设研究——基于对政策意见征集的观察分析／王 瑾 　

　　2.观察对象。按照观察对象广泛性、多元性和综合性的要求，本文以中央政府和省级政府的官方网站为观察对象。需要说明的是，中央政府发布的政策征询信息主体为其下设的组成部门，其反映的基本信息将被视作衡量中央政府能力的依据，因此不再进行横向比较。

　　3.观察内容与范围。本文观察2016年、2017年、2018年三个自然年的执行情况，通过政策意见征集的过程观察网络理政中的政府能力问题。网络理政包含安全、开放、回应、协商、服务五项内容，反映了政府的自主能力、回应能力、供给能力和服务能力。政策意见征集包含政策发布、意见收集、反馈结果、政策执行四个环节，映射着网络理政中政府能力的各个要素。按照《政府信息公开条例》《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，结合《国家治理透明度报告（2015）》，以数据为基础指标考察政府能力。一级指标的选定由政策意见征集的前三个环节构成，即政策发布、意见收集、反馈结果。根据《国家治理透明度报告（2015）》国务院版和地方政府版中的指标体系简表，政府回应能力主要体现为主动公开、程序公开和结果反馈。［4］

　　4.观察结果。按照政策意见征集执行情况观察指标体系，从政策发布来看，中央政府与省级政府的政策意见征集公告总数逐年递增，相比省级政府，中央政府政策意见征集的公开程度更高。从意见收集来看，中央政府与省级政府的政策意见征集渠道总数逐步扩大，但仍以传统媒介为主，运用互联网媒介的意见收集渠道还很欠缺。从政策意见征集通告中包含的法定内容来看，其内容数量随着意见征集过程的不断规范而逐渐增加，中央政府和大部分省级政府在原有法定内容的基础上，不仅增加了对政策意见征集稿的解释说明，还增加了政策意见征集表格，逐步规范化、明晰化。从结果反馈来看，仅有部分省级政府公开了政策意见征集的结果，包括意见征集总数、采用意见总数、非采用意见总数、非采用意见缘由。就三年累计政策意见征集公告总数和三年累计政策意见征集反馈总数进行对比可以发现：反馈总数远少于公开总数，明显反映出政府与公民之间的互动较少，制度建设不够完善，政策意见征集执行效能较低。

　　二、互联网治理转型过程中政府网络理政能力弱化问题

　　（一）政府回应能力较低

　　政府治理的民主性和合法性基础是政府对公民需求与诉求的回应。政府治理的过程，不仅仅是政府自主性的扩张和能力的展现过程，更重要的是政府与社会、政府与公众之间的互动过程。［5］在政治系统理论中，政治系统是输入与输出相互支持与交换的互动过程，其最大效用被认为是为社会进行权威性的价值分配。回应能力是保持政治系统平衡的关键变量。在输入与输出的互动关系上，不仅强调双向信息流，也强调要保持双向信息流在输入与输出上的平衡。然而，在政府与公众的互动实践中，基于政府与公众的双向网络信息流并不平衡。也就是说，政府对民意反馈较少，说明政府回应能力较低。同样，政府回应能力较低还表现在政府对民意的选择性回应或者回避式回应上。

　　（二）自主治理能力较弱

　　我国互联网政府治理经历了从“网络问政”到“网络理政”的治理转型过程。这一转型意味着政府对互联网治理的认知自觉