推进党政合署机构改革的基本遵循/张立哲

　　当前党政机关组织机构依据的规范性文件主要有《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党党组工作条例（试行）》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。然而，具有引领意义的《中国共产党工作机关条例（试行）》只有30条，对于党的工作机关中的职能部门、办事机构和派出机关仅有原则性规定。作为政府机构设置的示范效果的《国务院组织法》仅有11条、886字，而对国务院其他部门的职责、权限、编制、工作任务、内外部关系则处于法律空白。党政合署的基本内容是对党政组织机构、职能配置、人员编制等方面的完善，这些内容由党内规范性文件和政府组织法规范和调整。实践中，各级地方政府以及党的地方组织机构，主要依据部门职能配置（单位有些什么权力和职责）、机构设置（单位的性质）、人员编制（单位各种编制的人数、内设机构数、领导职数等颁布的规范性文件），以及政府及其职能部门的“权力清单”来完成。但无论是“权力清单”还是“三定方案”，都既不是全国、地方人大及其常委会通过的法律、行政法规，也不是国务院和地方政府制定的行政法规、地方政府规章。考虑到立法的渐进性和实践的复杂性，至少应当在现阶段承认“三定方案”和“权力清单”的地位。从长远看，则应当从立法源头上对组织机构的规范设置加强立法，使权责边界有法可依。

　　机构改革在具体路径、党的工作机关组织理念上，要实现由“事实问题”向“法律问题”转变，进一步完善党内法规与行政组织法之间的衔接，树立党政组织机构法定的基本原则，适应建设法治政府和法治国家的需要，既要保持立法的相对稳定性，又要随着机构、体制改革的深化和形势发展，适时修改国家机构组织法。建议从三个层面构建国家机构组织法体系：一是从全国人大层面依据《宪法》制定《党政机关组织基本法》，从整体上规定党政机关运行的基本原则、党政机关运行的组织形态、党政机关主体制度、党政机关组织程序制度、党政机关违法责任制度等内容。二是在中共中央层面依据《党章》，充实《中国共产党工作机关条例（试行）》和《中国共产党党组工作条例（试行）》的内容，做好与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的配套衔接。三是在地方党委、政府层面启动各个层级、系统的组织立法，如省、自治区、直辖市党委层面的党内法规，省级、市级、县级、乡镇级人民政府的组织法。

　　党政合署办公方式在新中国成立之初就存在，未来也将继续深刻影响国家的政治社会生活，将其理解为一种客观状态、视为一个变革过程更能反映其实质。

　　党政机关体制改革成效主要取决于三种力量：一是党政机关现有机构设置，二是党的领导和政策执行，