推进党政合署机构改革的基本遵循/张立哲

　　（二）能力提升须协同作用

　　从传统党政体制看，党组织作为思想、组织、政治领导与政府系统是一种“整体嵌入”的关系。明确党政机关改革的中心在于整体提升国家机构治理能力和水平，有助于从原则上指导党政合署工作的方向。党政合署不仅意味着政府机构的重整，也意味着党的工作机关权力的重新配置，需要从整体上把握党和政府工作机关的利益诉求，从制度上解决好相关利益主体的诉求。

　　我国经过七次较为集中的机构改革，但仍然存在机构设置过细、党政群机构改革协同不足问题。治理能力现代化需要合理的组织结构作为基础，而国家机构重组则以治理能力的提升作为发展目标。一是以提升治理能力为核心。国家机构改革的目标，其重点应超越机构数量的增减、人事关系的起伏，从而聚集到治理体系优化上来。［2］“合并设立或合署办公”首先要站在发展全局的高度上，超越机构之间的职能冲突，着眼于解决“事关全局的关键、制约发展的重点、社会反映突出强烈”的问题，有针对性地推进。二是克服部门本位主义。从经验看，机构整合后工作效率相对提高，但存在内部监督薄弱的问题。党政合署办公后的保障机制、监督机制、退出机制不配套，部门关系难协调。作为上级部门，要有全局意识，克服部门本位主义。各部门在工作部署涉及机构合并、增设问题时，应当由党委和政府主要领导做出统一规划。较大的市、县党政机构进行机构整合前，应将方案上报省委、省政府统筹把握，避免出现相同的基层合署设置机构差别过大。三是党委“归口领导”与合署体制重构需要协同推进。通过党政合署方式减少国家工作机关数量，可能就会产生权力集中、博弈成本上升等问题。结合我国国情，机关之间因相互制约关系发生利益冲突分歧时，政府机关内部并没有专门的议事协调机构化解类似问题；同样，我国人大虽然是权力机关，但宪法并没有赋予人大协调冲突的职能。改革中，各机关之间的职责分工是部门合并、扩展的基础，而权力之间的互动则要求组织结构中存在有效的协调机制，党组织自然成为协调政府系统的有效路径，充当居中调解的角色。这种协调居中的方式大多通过党委的“归口领导”得以实现。归口管理是中国特色政治制度中的重要内容，从新中国成立初期，就产生了归口管理的协调机制。改革开放后，归口管理在社会治理工作中发挥了重要作用。与普通的政府议事协调机构不同，党组并不会增加编制，可以由党组织工作机关或者政府机关中主要领导通过兼任、兼职方式实现。党委归口管理机制也可以通过“归口”的基本单位，对职责相对接近的行业部门进行功能协调，实现党对行政工作的指导与监督。

　　（三）组织制度须立法规范

　　党政合署的组织建设，要同时遵守法律规范