探究政府绩效管理法制化的实践模式——杭州的实证分析/程 晟

　　绩效管理是指根据本行政区域的发展目标和绩效责任单位履行的职责设定绩效目标，实施日常监控，并对目标的完成情况和实际效果进行综合考核评价，以达到绩效不断提升的全过程管理。杭州绩效管理法制化进程大致可以分为三个阶段：第一阶段是2006年杭州市综合考评委员会办公室成立，这是国内第一家专门负责政府机关综合考评和绩效管理的职能部门；第二阶段是2012年杭州市考评委和考评办分别增挂“杭州市绩效管理委员会”和“杭州市绩效管理委员会办公室”的牌子；第三阶段是2016年1月《杭州市绩效管理条例》（以下简称《条例》）施行。

　　这项立法创新，是杭州地方政府绩效管理实践中的一座里程碑。通过立法提高绩效管理水平，加大政务公开透明度，接受社会监督评判，提升机关工作效能，优化政府服务质量，让民众走进政府决策制定，参与社会公共治理。

　　三、以综合考评为载体的杭州绩效管理模式

　　近年，杭州市政府在转职能、改作风、提实效上已取得了一些成效，强调公民本位的服务型政府不再以GDP的增长作为考核重点，而将人民群众的满意度作为政府工作好坏的衡量标准。服务型政府绩效管理贯穿政府管理的全流程，具体涵盖了战略确定、公共政策出台、政策执行及民众满意程度评价等众多环节。服务型政府绩效管理的功能结构（见图1）。

　　《条例》明确规定，杭州市绩效管理沿用“三位一体”的综合考评模式。杭州综合考评以“创一流业绩，让人民满意”为宗旨，采用“3+1”模式，由社会评价、目标考核、领导考评和创新创优四部分组成。其中，以民生意见的征集整改为主旨的社会评价占考核权重的50%，重点考评各单位的“服务态度和工作效率、办事公正和廉洁自律、工作实效和社会影响”。在创建服务型政府的时代背景下，以服务促民生，以服务促发展，以服务促改革。只有以服务公众为视角来推进绩效管理，才能使其发挥积极作用。杭州综合考评与绩效管理都将公民导向作为核心内涵，因而，利用综合考评的成熟载体更好更快地打造杭州服务型绩效政府的建设是必由之路。

　　（一）绩效计划法定化

　　《条例》的第十条规定：绩效责任单位管理绩效规划的有效期应在5年之内，要参考本部门工作职责及本行业经济发展计划进行编制。具有杭州本地特征的相关标准也被充实到绩效管理中。在制定年度绩效目标过程中，应详细参考财政预算指标。目前在杭州，如果项目预算达到50万元以上，都应与数字考评体系进行对接，能否合理安排这些资金，以及在使用过程中能够取得何种效果，都将并入绩效考核目标中。制定绩效目标的过程非常周密，想实现目标，需要通过信息化系统来完成，利用电子系统做留痕处理，能够查出何时做出如何的改变，这样就能够使扯皮和推诿现象减少。绩效责任部门在制定和编制绩效管理规划时，在对年度绩效目标进行调整过程中，需要面向社会公众。绩效管理单位在对年度绩效目标进行审核时，应该积极参考社会群众的广泛意见。

　　展开绩效管理的起点，就是制定绩效计划。要对市委市政府的中心工作全面落实好，与此同时，要对各部门职责定位进行全面梳理，认真