依法行政背景下单位内部治理制度创新/王 锋

　　1932年，美国学者Berle和Means在《现代公司与私有财产》一书中第一次提出所有权和控制权分离的观点。以钱颖一为代表的制度安排说认为，公司治理结构是用以处理不同利益相关者关系的一套制度安排，包括如何配置和行使控制权，如何监督和评价董事会、经理人员和职工，如何设计和实施激励机制。

　　无论是内部治理理论还是公司治理理论，主要涉及几个共性问题：管理主体多元化，注意通过协商沟通等方式而不是依靠单一的行政命令实现内部治理，注重制度在内部治理中的作用，强调激励机制和监督机制，保护各方面利益相关者的利益，进而达到善治，获取利益最大化。跟随治理的内涵脉络，我们可以探寻出蕴含在单位内部治理理论中的核心价值理念，或者梳理出构建单位治理结构应当遵循的价值导向。

　　（一）利益相关者共同参与治理

　　利益相关者理论是西方经济学家在研究公司治理时提出的一种理论主张，后被广泛用于研究企业的社会责任等问题。利益相关者理论主张：一是所有受企业影响的利益相关者都有参加企业决策的权利，二是管理者负有服务于所有利益相关者利益的信托责任，三是企业的目标应该是促进所有相关者的利益而不仅仅是股东的利益［3］。与企业不同，单位作为一种非营利性组织，是一个典型的利益相关者组织，单位的利益相关者包括政府、纳税人、行政管理人员等。既然单位有这么多的利益相关者，单位的管理、决策就不应只考虑某一个或几个利益相关者的利益，而应充分考虑各方利益相关者的利益，这正是利益相关者理论所重点强调的。这就要求单位的管理、决策必须在诸多利益相关者之间寻求一种平衡，不能走任何一个极端、仅强调某一方的利益。要在单位治理结构中各得其所、各行其责，实现共同治理。

　　（二）决策权、执行权、监督权形成良性运行机制

　　行政管理权力依职能划分可以分为决策权、执行权和监督权，三者形成各自独立、权责明确、相互制约的关系。决策权的重点在于决策权限和决策程序，执行权强调决策执行的效率和效果，监督权重在加强监督的实效性。完善决策执行、审查与监督机制，努力建构决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的内部治理结构，保障决策执行的科学、规范、廉洁、高效。

　　三、中国语境下单位内部治理制度的创新

　　依法行政背景下，单位内部治理需要树立有限、有效和有责的法治理念，此外，中国传统政治文化根深蒂固，官本位思想严重，全能政府色彩较重，较少采用合作、互动的方式。治理理论为单位内部治理进行制度创新提供了参考。

　　（一）界定单位内部治理多元主体的权限，完善治理结构

　　完善单位内部治理不涉及所有权和经营权分离的问题，但需要从单位内部治理结构和单位内部治理运行机制两方面考虑，单位多元治理主体是构成单位内部治理结构的必要条件，界定单位内部治理多元主体的权限是完善单位内部治理结构的重点。党委会、行政办公会、职代会、专家委员会等相关治理主体在单位内部治理结构中的职能只有在多元主体权限界定清晰的前提下才能充分发挥。以高校为例，《高等教育法》确立的“党委领导下的校长负责制”是具有中国特色的大学领导体