从政府责任清单到廉政清单：制度逻辑和价值探析/李德勋 张 杰 李和中

　　在行政问责理论的基础上，学界进一步提出了行政问责制的核心组件——高官问责制。高官问责制即主要官员问责制，是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须且能够追究责任的制度。其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的，是现代政府强化和明确责任，改善政府管理的一种有效的制度。虽然在有关类别规范里，不同系统中官员具有不同定义，但无论如何问责制都是行政问责制中最具复杂性的核心机制［1］。由于行政组织的特殊性，针对政府的问责制必定更加困难，而高官占据核心地位使其成为问责的关键。对高官问责制度的问责主体和问责客体的界定，研究者已经取得了一系列观念上的共识，并形成了较为系统的运行机制与通用程序，但也存在诸多理论分歧和现实矛盾，并由此导致其特有的发展困境。

　　将手握重要权力并承担着重大责任的高官作为监管重点对象，使得高官问责过程极具复杂性。特别是职责性质会提高官员问责在技术层面的难度，技术难点主要表现为两点：其一是政府官员的工作内容更多的是宏观的具有战略性的，很少是具体的。在许多情况下必须依靠其自身理解进行理性判断，并行使其被授予的自由裁量权［1］。由于缺乏精确的评价标准，这种行政行为和绩效在行政问责制落实与政府绩效管理中是最难被量化的，致使高官问责制在实践中缺乏足够的可操作性。其二是政府官员通常是政治任命，并有任期限制，这会创建出一类不舒服关系：创建他们不能成功的职业生涯，或为赢得声誉而从事短期冒险活动［3］。因为任期同政绩之间存在尴尬关系，因而对政府官员的绩效很难界定，对其进行问责和监督也失去了一个合适的现实基点。

　　（二）从权力清单制到责任清单制——现实与需要

　　法治政府行政应“授之有据、行之有规、错之有责”。在大力建设现代法治政府和廉政制度的当下，为了使权责主体明确化、运行透明，便于社会监督和个人把握，要提高政府的公信力和合法性。为了确保从规制的源头解决传统行政体制下的权力不清、责任模糊问题，中央提出权力清单制度。从法制的本质和逻辑来看，落实权力清单制度，需要规范与明确权力在程序、环节、过程、责任等方面的运行，确保其能够被执行、考核与问责。这就可以看出，权力清单中涉及了责任和对责任的问责问题。从法律的视角看，权力本质上是一种义务，是一种在授权范围内应当履行的责任。如从民法的权利义务原则看，权力可以放弃，而义务则必须履行。所以，权力清单制度不应只在相应领域中对行政权力进行限制，还要对权力运行程序、环节与过程加以限制。该制度既要对义务与责任加以确定，也要规定义务不被履行、不被适当或者充分履行时权力行使者应承担哪些责任并对其进行问责。另一个责任层面上，行政权力不适用民法上权力可以放弃原则，被赋予的行政权力有着行使的义务