利益博弈视角下中央政策执行的科层制损耗/曹永盛 朱娜娜

　　在中央政策的执行上，中央政府作为政策的制定者，虽然希望地方政府在政策的弹性范围内积极发挥自己的主观能动性，但政策的创新是有限度的。从总体上来说，中央政府的政策偏好还是要求地方政府严格执行中央政策，从而达到解决政策问题、实现政策目标的预期效果。这并不是说中央政府不允许地方政府有一丁点的政策博弈行为。这种博弈一定是存在于中央政策本身存在问题的情况之下的，并且博弈本身是和平沟通、非暴力式的而非不执行不合作式的。

　　（二）官吏分离下的地方政府政策偏好

　　在分析地方利益对公共政策执行的影响时，本文借用马克斯?韦伯的人格化观点，认为公共政策执行是在地方官员和地方政策执行人员的共同行动下实现的，因此，地方政府的利益往往就是地方官员和地方政策执行人员利益的转化和装饰，政策执行的效果也是由该政策执行对官员和政策执行人员利益的影响所决定的。

　　在中央政策的执行上，笔者认为，中央政府把就业率、GDP增长率、税收增长率等经济指标作为评价和奖惩地方官员的主要依据并不会导致地方官员为捞取政治资本而不严格执行不利于自身政治前途的中央政策。原因有二：其一，在我国现行的政治体制下，地方官员特别是党的一把手最主要的职责并非发展经济，而是协调中央与地方的关系，时刻保持与中央政策、方针乃至精神的高度一致，对地方官员的考核最重要的是服从而非其他。其二，在我国“不求无功、但求无过”的行政文化下，地方官员是不会冒着违背中央政策的风险去追求地方利益最大化的。所以，除一些特殊情况外，地方官员的政策偏好大体上是偏向于严格执行中央政策的。

　　“阎王好见，小鬼难缠”是对我国官场较为真实的写照。虽然地方官员倾向于执行政策，但是真正将政策落到实处的是那些处在一线的政策执行人员。首先，地方政策执行人员相对地方官员而言没有“政治身份”，他们考虑更多的是自己的经济利益而不是升迁等政治利益。其次，地方行政人员人数众多是行政机构正常运转的重要保障，法不责众助长了他们博弈的风气。再次，作为政府的基层工作人员，他们薪资较低，所以往往会在政策执行过程中利用仅有的权力去追求自己的利益。最后，也是最重要的，我国现行的监督体制和社会舆论通常关注官员，而忽略了处于科层制最底层的政策执行人员，使得他们想贪、敢贪、能贪。因此，笔者认为，虽然地方政府的政策行为偏好在一定程度上受到地方官员的影响，但真正起决定性作用的是地方执行人员的行为偏好。在我国，作为“经济人”“理性人”“自私人”的地方执行人员必然会在政策的具体执行过程中适度追求自身利益，从而导致央地之间的公共政策博弈，使得政策在执行的“最后一步”发生偏向，形成科层制损耗。

　　三、政策执行过程中科层制损耗分析：利益博弈视角

　　行政学的鼻祖威尔逊曾这样说道：“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多。”美国学者希尔斯曼也认为，有时