城市功能：“大镇设市”改革的应然导向/何 李

　　（二）通过释放城市化的制度空间来承担区域经济功能

　　“大镇设市”是一个过程，在这一过程中有很多体制障碍需要清除。但由于大镇原本就没有建立多少基于计划经济的城市体制，因此，与其说是冲破不如说是防止建立二元体制。释放城市化制度空间就是为农村要素转变为城市要素提供便利。例如，全面放开户籍限制。这将促使很多外来务工人员、农村人员留在大镇，从而提升大镇的人力资源数量和质量，也为产业升级提供必要条件。另外，大镇原本就是农村的一部分，因此在发展依托乡村的产业形式时，如绿色农业、旅游、度假等，有着天然的优势。正如李克强在2013年中央城镇化工作会议中所讲的“让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，从而弥补大中城市在生物、自然方面的匮乏［9］527。上文提到，由于空间差异，很多大镇是依托当地特色发展起来的，如吉林省安图县二道白河镇，就是长白山旅游的集散地。由于这一特点，在配置该镇的政府职责时，与旅游产业相关的政府职责就要强化。

　　（三）借助文化继承和技术手段来汇聚公共治理功能

　　首先，挖掘区域治理潜能。虽然在大镇辖区内，社会发育并不好，但是依托于传统土壤的组织形式仍能为公共治理提供助力，如宗族、自然村的熟人社会等。实践中，大镇建成区的很多管理问题就是由村民自治组织自行解决的。另外，继承乡土优秀文化也能为公共治理提供支持。镇是乡土文化的重要载体，可挖掘的本土文化资源较多，如传统戏剧、民俗、地域性节日等。文化对于增强凝聚力，达成共识，减少治理成本有着重要的推动作用。其次，积极推动城市间公共管理和公共服务的共享。通过技术手段，弥补大镇在经济、社会设施上的贫乏。如大城市的图书馆、博物馆等，可通过电子化、仿真化、网络化等手段使大镇居民以较低成本也能享受到相应服务。再次，加大与中心城市间的交通、通信网络建设。对于大镇无法承担的治理功能，通过良好的通达性，为大镇居民提供相应便利。这样就能在某种程度上削弱大中城市对小城市发展要素的吸引力。

　　六、结语

　　“大镇设市”所回应的是快速城市化下，大镇政府何去何从的问题。既然称之为大镇就已经预设了基本前提：这些镇现有的发展水平较高，达到了现有的设市标准。因此，需要在市制改革上着力为它们扫清通往城市的道路。然而，镇级政府只是中国纵向各级政府中的最低一环，优化大镇政府的职责必须有纵向各级政府的整体规划与推进，靠大镇一级政府“单兵突进”是做不到的。另外，这些大镇中，很多是得益于特殊的地理、经济环境，对政治、经济气候的变化更为敏感，它们的“大”仅体现在量上。换言之，这些所谓的大镇抵御风险的能力较弱，往往会在所依赖的有利条件消失后迅速走向衰落。因此，跳出大小的简单化判别方式，走向真正以城市功能来调整行政区划的模式，是市制的未来之路。我们还应看到，“大镇设市”的一面是中国市制改革，另一面是中国城乡二元体制改革。双重的历史任务，使这一问题变得异常复杂。在大镇建成区的管理上，我们常常依赖于村