城市功能：“大镇设市”改革的应然导向/何 李

　　（一）效能低下引致的政府失灵

　　与副省级城市不同的是，这些大镇是在改革开放以后逐渐发展起来的，政府没有足够的城市管理经验，社会发育也严重落后于经济发展步伐。另外，增设相应经济社会管理机构或扩充原有机构规模，在职责不明晰的情况下，只会加剧业已存在的纵向政府间的“职责同构”困局。可见，大镇政府尚缺乏城市管理能力。另外，还应看到，改革会催生出新的政府间关系。在经济社会管理方面，大镇政府与地级市政府的关系浮上水面。在省直管县（市）的地方，与省政府将产生直接关系。政府间的职责衔接都对政府效能提出了更高的要求，大镇政府恐难以跟上这一步伐，其低下的效能水平增加了大镇政府在处理政区事务时的失灵范围。

　　（二）标准缺失诱发的负向激励

　　我国关于设市的标准和依据以政策性法规为主，且没有适时进行调整和规范。在20世纪90年代，曾经有一轮设市的热潮。为了达到设市标准，地方政府片面追求数据，出现严重的假性城市化现象。1997年，国务院不得不暂停了这一政策。目前，仅有的“大镇设市”的依据还是1986年的《国务院关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，标准早已不适应时代需要。在各地的实践中，基本是以10万常住人口来划分，但这未免失于简单化。中国地域结构复杂，镇域发展迥异，不成熟的标准会造成部分建制镇为达到升级标准而采取变通手段，以虚假城镇化来实现自身目的。

　　（三）县域内政府间关系的失衡

　　改革会加剧大镇与县（市）之间的紧张关系，原本可以通过县（市）来进行乡镇间协调的模式将大为削弱。另外，环境保护、治安、基础设施建设，通常需要跨域治理，“大镇设市”所造成的行政分割，将使区域治理面临新的考验。这些导致了纵向政府间关系的失衡。改革还会加剧横向政府间关系的失衡。大镇会强化自己在区域资源争夺中的优势地位，并要求周边乡镇为自己的发展提供帮助。镇政府之间也存在着竞争关系，大镇的优势地位可能使竞争走向异化。横向政府间关系的失衡又势必会反映到纵向政府间关系上来。例如，由谁来处理镇政府间的纠纷将成为难题。大镇在经济管理方面由地级市或省领导，普通的乡镇则由县（市）领导，若由省或地市级政府处理会增加它们的管理负担，若由县（市）处理，它与大镇在经济社会管理方面又没有直接隶属关系。

　　四、 回归设市本质：城市功能导向

　　所谓城市功能就是：“城市在国家或区域中所起的作用或承担的分工。”［8］城市自产生之日起，就将原来分散在一定区域内的功能不断汇聚到建成区范围内，使其在区域中承担着越来越重要的作用。这些功能会随着城市自身的发展和外部环境的变迁而变化。从城市功能入手，就是要将大镇作为城市来考量，打破其过渡性的身份标识，唯有如此才能使其回归设市的本质。

　　（一）以城市功能为导向是多重时代需要的产物

　　第一，公共管理、公共服务专业化的需要。人口集中的城市建成区与居民点散落的农村地区有很大差别，进而要求政府提供更具针对性的管理和服务。这并非城乡二元体制的回潮，而是适应社会分工精