城市功能：“大镇设市”改革的应然导向/何 李

　　再次，以统筹城乡发展作为破解设市困境的抓手。传统观点认为，县（市）镇两级政府的辖区内都有城区和农村，因此，二者不但要承担与城市相关的职责，还要承担与农村相关的职责。“以城带乡”模式在设立之初意在突破城乡二元体制，由城市带动农村发展。然而，在实际的政府运行中，乡村往往被忽视。造成这种现象的原因：一是地方政府权限的规范化程度较低，它们青睐于履行经济职责，而在政治、社会职责的履行上则明显落后于中央。农村对经济增长的贡献较小，自然无法引起这两级政府的重视。二是二元职责划分对这两级政府都提出了过高要求。在城乡二元思维下，城乡需要两类完全不同的管理模式，政府要在这两种模式下不断切换，但这并不具有可操作性。

　　最后，将农村发展问题纳入城市化的思维空间。我们现在出于效率的目的提倡城市化，又出于公平的需要推动农村发展，但二者在某种程度上是矛盾的。城市化要求农村的生产要素向城市集中。农村的青壮年、接受过较好教育的人被城市吸纳，他们在城市安居就要买房，使得农村资金也向城市集中。在精英和资金都向城市集中的前提下，如何实现农村的发展？通过财政转移支付，既不经济又缺乏长远考虑。农村只有融入现代化之中并构成城市化的一个面向才能发展。目前开展的农村土地确权、农业现代化就体现了这点。因此，我们在确定大镇政府职责时，在涉及农村的部分，不应该仅仅强调“带动”或者“孤立出来”，应该将农村发展要素融入城市职责之中，这些城市职责又是依据城市功能来确定的。

　　五、按照城市的区域功能配置政府职责——“大镇设市”的具体操作

　　行政区划体制问题一般可以归结为：区域经济、行政管理和公共治理［10］。将大镇定位为城市型行政区，明确、承担并汇聚其所在区域的行政、经济、社会治理功能是优化政府职责，从实质上推动“大镇设市”的必由之路。

　　（一）以规范镇域内的中央政府职责来明确行政功能

　　镇的权限不足是因为设置在镇上的“条条”的作用，这些“条条”便是中央权限在地方的延伸，加之乡镇政府的规格相对较低，导致乡镇一级“条块关系”方面的问题，比它们之上的任何一级政府都更加突出，“块块”的地位都更加尴尬［11］。因此，对中央权限在地方延伸的规约，是实现大镇行政功能的先决条件。在镇域内中央政府的职责是什么，我们并没有清晰地认识，只是笼统地将重大事项通过“条条”加以掌控，如财政、税务、工商等。这既限制了地方的发展，又使中央手忙脚乱。大镇实现城市化就应该配置与城市发展相符的政府行政职责，但考虑到各地实际情况，不能一揽子下放，要有针对性。例如，在改革中，很多大镇政府所要求的土地审批权。地方出于保增长和扩大财政收入的冲动，容易在土地审批上变通执行，这也为腐败提供了土壤。中央抓宏观，并