公众参与：城市管理综合行政执法困境破解的新探索/唐礼勇 丁盛熔

　　第三，公众参与有利于对城市管理综合行政执法者进行有效监督和约束。暴力执法是城管和摊贩之间矛盾演绎的最高级形式。追根溯源是城管行政执法自由裁量权过大而又缺乏约束和监督造成的，城管执法往往因暴力执法而以失败告终。对摊贩而言，城管执法直接侵害了他们谋生的权利。对城管而言，管理摊贩、使城市整齐有序是其重要职责，而行政执法是实现其职责的重要举措和必要保障。因此，要厘清城管与摊贩之间剪不断、理还乱的关系，需要借助第三方——公众。让公众监督城管是否合理用权、是否合法用权、是否暴力执法是对城管执法者任性执法的有效约束，更是消弭公众与城市管理部门之间矛盾和冲突的稀释剂。

　　总之，公众参与可以实现与城市管理部门的良性互动，起到协调治理城市的重要作用，并有效监督和约束城市管理执法者的执法行为，缓解矛盾冲突。公众参与是现代化城市管理职能转型、体制改革的重要方向，更是人民城市人民管，实现“大众城管”，有效推进法治社会的重要保障。

　　四、实践探索

　　公众参与城市管理在国内已有实践探索，其中不乏较为有效的案例。南京市于2013年3月1日起正式实施了《南京市城市治理条例》（简称《条例》）。这是首部关于城市治理的地方立法，共六章八十六条，在全国范围内第一次真正意义上实现从城市管理走向城市治理。其具体做法是：成立南京城市治理委员会（简称城治委），城治委可以依据授权对重大事项做出决议，经市长签字后生效并执行。城治委由公务委员和公众委员组成，主任由市长担任，公众委员不低于50%。第一届城治委由84名委员构成，其中公众委员45名，包括来自社会学、法学、行政管理学等领域的13名专家，来自NGO、企业、高校、部队的19名社会组织代表，来自国企、民企、外企、媒体等的代表13名。根据《条例》的规定，城治委每个季度都要召开一次全体会议，商讨一个由社会公众、公众委员、公务委员集体遴选出的与城管工作相关的议题。每一个议题都沿着公众参与调研、公众委员参与讨论和决策、社会机构参与后续落实的路径往前推进，共治、共建美丽南京。

　　从南京的做法来看，其为公众参与城市管理提供了一个有效的样本，是各地推进公众参与城市管理的宝贵素材，它综合了当下关于城市管理综合行政执法困境破解的主要方法。首先，理念转变。南京市政府将以人为本、公众参与、共同治理的理念引入城市治理中，明确了推动公众参与城市治理的立法目的和公众参与、共同治理的原则，打通了政府和公众双向交流的渠道，吸纳公众参与城市治理的事前、事中、事后整个过程。其次，立法保证。《条例》虽不是真正意义上的法律，但它细化了城市管理的规章制度，具有权威性，是公众参与城市管理的重要依据，为公众参与城市管理提供了制度保障，增强了公众参与城市管理的合理性与合法性，同时也理顺了城市管理综合