公众参与：城市管理综合行政执法困境破解的新探索/唐礼勇 丁盛熔

　　在实际操作过程中，绝大多数城市管理综合行政执法局重执法而轻管理。现实中，城管经常遇到这样的情况：对于摊贩往往第一次、第二次是以劝告、警告的方式进行管理，但是这种口头式的说服久而久之形成了猫捉老鼠的游戏，并未起到实质性作用。因此，这种文明执法、柔性执法在理论上兼容但在实践中并未起到很好的作用，故而城市管理部门为能够高效行使城市管理职能更多的是以城市执法为主。从微观层面来看，城市管理综合行政执法的困境主要有城市管理实然权力跟不上城市管理应然权力、城市管理立法速度跟不上城市管理发展需求、城市管理人员素质跟不上城市管理人才要求。

　　（二）外生性困境

　　所谓外生性困境，就是外界因素对城市管理行政执法所产生的干扰性影响。从现实来看，对城市管理执法者影响最大的因素是网络媒体的负面舆论。城管打人新闻频频出现在网络各大媒体头条，城管与摊贩之间更多的是一种剪不断、理还乱的关系，城管执法已经陷入“塔西佗陷阱”，城管形象日益受损，已被彻底妖魔化。主要原因有网络媒体的负面引导、公众的不理性、情大于法的人情社会、外界监督的缺乏。

　　三、公众参与：破解城市管理行政执法困境的突破口

　　从上述分析可以看出，城市管理综合行政执法困境形成的原因复杂，涉及部门广泛，牵涉利益群体众多。因此，要从根本上破解城市管理的现实困境，必须进行全方位改革，而公众参与是一个有效突破口。

　　第一，公众参与有望实现单一主体城市管理向多元主体协同治理转变。长期以来，受官本位思想的浸润，城市政府强调政府管理的权威性而忽视公众在城市发展过程中的重要性。城市政府权力的让渡意识不强，总是将权力掌握在自己手中，导致在实现城市管理的行政活动中任务烦琐、效率低下。公众参与是实现政府（城市管理部门）简政放权的一项有效举措。城市管理是具有综合性、复杂性的矛盾综合体，在城市化高度发展、社会矛盾日益凸显的今天，仅依靠城市管理部门来管理可谓是心有余而力不足。因此，要倡导公众参与，形成公众参与城市管理的制度，建立公众参与长效机制。一方面，可以让城市管理部门与公众协同治理城市，实现城市的良性运行和协调发展；另一方面，也可以实现参与主体的“横向到边”，变碎片化参与为常态化参与。

　　第二，公众参与有望实现政府从单向管制向政府与公众双向互动转变。城市管理执法者之所以被污名化、妖魔化，很大程度上是因公众对城市管理部门的不了解和对城市管理执法者的误读。一方面，城市管理部门很少公开城市管理的信息活动，在涉及行政处罚等层面很少征求公众意见；另一方面，公众的公民意识、法治意识薄弱，参与