超越传统科层制：问责情境下领导指示的纠偏功能与优化路径／王 宏

　　【摘  要】领导指示就是魅力型权威在科层制中的重要表现。领导指示发挥作用的基本机理是绕过科层制程序，通过政治权威直接对下级起到动员效应，促进各种政策有效落地。领导指示是对传统科层制僵化弊端的有效纠偏，在问责情境下从时间维度上提升问责效率，在组织维度上促进部门合作，在治理维度上增强效能效果。但领导指示也存在着一定不足，其对制度权威具有挤出效应，受领导者个人能力制约，引发部门责任模糊。鉴于此，优化领导指示应开启领导指示的法治化进程，提升领导者治理能力与水平，强化指示后的跟踪监督。

　　【关 键 词】领导者；领导指示；科层制；纠偏；嵌入；问责

　　【作者简介】王宏（1975— ），女，中共河北保定市委党校副教授，研究方向为党史党建、政府法治。

　　

　　问责能够对各级领导干部起到规约与指引作用，使其行为符合制度设计预期。问责可分为党内问责、行政问责两种类型，本研究主要分析对领导干部的行政问责，探究科层制下行政问责的基本逻辑。问责制度的推进与完善、问责执行情况以及问责具体形式，都可被视为政府议题的重要内容。但政府所掌管、处理的议题是多元、复数的，问责议题能否受到各级政府的足够重视受多种因素的影响，比如事件严重程度、领导干部级别等，其中，上级重视程度是影响问责议题重要程度的决定性因素。这一方面与领导干部偏好有密切关系，另一方面则是政府治理资源有限的外在表现。上级领导越重视的议题就越会被排在前面甚至成为核心议题，领导指示是传达上级领导意见、期望与重视程度的重要标志。因此，领导指示问责议题有助于问责制度完善和问责执行力提升。［1］

　　不管是政府治理还是行政问责，都是在科层制的基本框架下运行的，西方传统科层制以法理型权威为基础，但中国科层制的实际运行展现出魅力型权威与法理型权威相混合的特征，是一种兼具价值理性与工具理性的复合型体系。领导指示就是魅力型权威在科层制中的重要表现。因此，本研究将对领导干部问责、领导指示、科层制、政治权威等变量进行综合性探究，进一步发挥领导指示的积极作用，并将其与法理型权威有效结合，以完善中国科层政治运行体系。

　　

　　二、领导指示的运行机理

　　

　　领导指示是高层领导、上级领导通过书面语言或口头话语向下级传达意志与期望的形式，其既可以被视为一种动力，也可以被视为一种压力。以形式为标准，领导指示分为正式批示和口头指示两种类型。正式批示是以书面形式进行精神传达，往往具有一定的格式要求且可进行归档。这种形式一般适用于较为常规的事项，比如领导干部问责、安全生产、环境治理等。口头指示适用于突发事件，要求下级迅速做出反应、及时决策，这时，领导者可能会采用口头语言的形式。但这并不意味着领导指示的随意性。按照等级标准，领导指示可分为中央和地方两个层面，中央层指示属于顶层设计、宏观规划；地方层的领导指示是高层领导对中央政策精神解读基础上的治理任务部署，是通过指示推动政策扩展与落地的过程。

　　在科层制模式下，文本制度是政策层层落实的