超越传统科层制：问责情境下领导指示的纠偏功能与优化路径／王 宏

　　（三）领导指示引发部门责任模糊

　　当问责情境涉及多个部门时，领导指示可能会引发政府各部门之间的相互推诿。首先，在行政问责层面。复杂社会问题往往与多个部门相关，权责界定不清容易造成问责困难。领导指示显示出上级的重视，同时也意味着问题的严重性。政府各部门都有着“利己”倾向，都不愿站出来主动承担责任，这时就会出现政府各部门推卸责任的现象，领导指示的压力传导陷入了同科层制类似的困境。其次，在地方治理层面。相比问责更加重要的是解决问题，领导指示要求各部门之间加强合作或者明确某部门作为主要执行者进行牵头，但实际效果则并不理想。以产业扶贫项目为例，某市领导指示县级政府加强扶贫项目建设，自然资源部门、财政部门和发改委等理应相互协同完成项目，但一些县域资源有限，各部门都不愿承担执行主体责任，使得扶贫项目难以落地。

　　

　　五、领导指示的优化路径

　　

　　领导指示超越了传统的行政链条，是对僵化科层制的有效纠偏，但其也具有冲击正式制度、削弱法治权威的风险。因此，需要不断对领导指示进行优化，进一步激发其正向功能，避免相应风险。

　　（一）开启领导指示的法治化进程，提升领导指示与科层制嵌入度

　　领导指示能够发挥功能主要得益于政治上的合法性，其主要依据是领导者的个人权威与政治权力。这种非正式治理工具带有一定的感情色彩，有可能产生负面影响。在明确领导指示价值与功能的基础上，应将这一方式纳入法治框架下，推动其与科层制的进一步嵌入、耦合。法律法规明确领导指示的定位、作用，并对其提出、传达、实施等给予相应规定，一方面能够提升领导者发出指示的规范性，另一方面则有助于强化下级政府对领导指示的接受度、认可度。还可将领导指示纳入正式制度框架内。为此，要完善公文制度，将公文制度作为领导指示的重要载体，进一步提升领导指示的规范化水平。具体来说，要按照常规事态与紧急事态将领导指示划分为不同的流程，分别纳入相应法案中，提升领导指示效能。

　　（二）提升领导者治理能力与水平，审慎行使领导指示与公共权力

　　领导指示属于一种自由裁量权，领导者要清醒地认识到，自身权威、权力以及地位从本质上来说是人民赋予的，权力行使情况直接关系到人民的切身利益。一方面，领导者要不断提升自身素养与治理能力，为领导指示功能发挥提供有力支持。要强化政策解读能力、时政分析能力、形势预判能力、风险研判能力等，提升领导指示的精准性。要提高信息收集与数据分析能力，增强对于特定事件的了解程度，以全面了解做出科学指示，从而为下级政府提供有效指引。另一方面，领导者要审慎使用领导指示。过于频繁的指示会造成下级政府的依赖，因此，领导者要掌握好指示的时机与频率，将领导指示视为一种“雪中送炭”行为，为下级政府的主动作为提供更大的空间。

　　（三）强化指示后的跟踪监督，保障行政问责与治理政策切实落地

　　在领导指示受到环境或是部门利益的负面干扰而陷入困境时，上级政府应采取跟踪式监督来提升其执行度。领导指示相关问责迅速处理、政府部门之间相互合作。上级