超越传统科层制：问责情境下领导指示的纠偏功能与优化路径／王 宏

　　根据上述分析，领导指示对科层制的纠偏主要体现在三个方面。首先，时间维度。时间是一种极为重要的治理指标，它既反映了各种治理资源的投入节奏，也展现出领导者治理的注意力配置。当下，各种复杂问题要求政府及时做出反应，而科层制与这一要求是正相反的。领导指示是领导者根据治理情境、事件性质、影响范围等做出的重要决策，是领导者治理能力的重要体现，符合社会发展的时间维度需求。其次，组织维度。条块分割是制约科层制有效运行的一大因素，领导指示传递了上级对问责事件的高度重视。同时，在上级表达出部门合作的期望后，下级往往会加大协同力度，一方面，尽快问责相关人员；另一方面，集中力量解决相关问题，增强政府各部门的责任意识。因此，领导指示是对科层制组织运行的一种重要调适。再次，治理维度。问责不是目的，强化政府治理能力、增强领导干部服务理念才是根本所在。科层制虽然也是一种层层施压的过程，但经常会出现“上有政策，下有对策”的偏离现象。领导指示跨越了科层传递，直接作用于某一部门、某一问题，能够有效提高下级政府的积极性，提升相关治理领域内的资源投入和治理效果。

　　

　　四、领导指示的缺陷、不足与负面影响

　　

　　领导指示嵌入在科层制中，并对科层制进行功能性纠偏，是一种重要治理工具，但其同样存在着缺陷与不足。

　　（一）领导指示对制度权威的挤出效应

　　领导指示往往伴随比较严重的问题出现，是一种非常规的问责方式，其虽然能够缩短问责时间、提升治理效率，但也容易对常规问责制度、政策造成冲击，降低下级政府对正式制度的重视程度。当问题出现时，最为科学的解决方式是本地政府及时做出反应，快速问责、精准施策，依据相关制度与程序解决问题，这是正规制度框架下地方政府治理能力的展现。领导指示虽然也能迅速解决问题，但其介入在一定程度上会削弱下级政府积极作为的能动性，对下级政府治理能力的养成与提升造成消极影响。如果下级政府更多的是被动接受压力，久而久之，便会形成对领导指示的依赖，把问题的解决寄希望于上级，而不是在正式制度框架内主动解决问题，造成人治对法治的取代，使正式制度权威大打折扣。

　　（二）领导指示受领导者个人能力制约

　　领导指示是以领导者个人经验与能力为基础，实现中央政策与地方实践之间的有机结合，领导者的水平直接决定着领导指示的科学性、合理性、合法性。一方面，领导指示受上级能力影响。上级是在对宏观政策解读的基础上发出指示。如果上级对宏观政策解读有误，或者对下级实际情况了解不清，指示的科学性就会受到影响，不仅会降低下级问责与处理速度，还会造成混乱状况。另一方面，领导指示受下级能力影响。领导指示虽然是针对某个问题提出的，但一般情况下会先传达到下级政府一把手，再由一把手具体推动。同理，如果下级政府一把手能够精准理解上级意图，并强有力地推动问责实施与问题解决，就能强化领导指示的作用。相反，如果下级