领导干部如何破解对上“忠”与对民“忠”的冲突

　　“是忠于上级领导，还是忠于人民”，这是现实中我们的领导干部常常面临的两难抉择。我们要建构一个负责任的政府，就必须化解这个两难抉择。关于领导干部应“忠于谁”的问题，用行政学的术语来讲，其实也就是对谁负责的问题。这是舆论界一直非常关注的话题。舆论界对政府行政人员提出了规范性的要求，即“要对上负责，更要对下负责”，并很自然地把“对下负责”理解为“对民负责”。殊不知，这种用法存在着概念的混淆。观念是行为的先导，概念混乱对我国社会政治实践的清明无疑会起阻碍作用。尤其在建设服务型政府的大背景下，概念混乱不利于服务型政府的建设。因此，这里有必要对“对上负责”“对下负责”“对民负责”这几个概念进行辨析，并把这三者之间的关系简要梳理一下，希望能由此促进政府采取措施，化解现实中领导干部的两难抉择，建设责任政府。

　　

　　一

　　

　　首先来进行概念辨析。这里的核心概念是“负责”，我们先从它开始。“负责”具有方向性，即“对谁负责”，这与所行使权力的来源有关。那我们就先确定一个参照坐标——行政人A。A处于行政系统中的某个中层位置，我们的分析就围绕A来展开。所谓“负责”，就是指A担负起做某些事情的责任，这责任中既包括权利又包括义务。权利就是某个组织以及组织中的某些人赋予A做某事的权力和享受的利益，而义务则是A必须做好某些事情，若是做不好，A就要面临组织施予他的政治压力、行政处罚、法律惩罚等。所以，负责实际是权利和义务的统一，而且更多体现的是强制性、约束性的义务。接下来我们就来分析上面提到的三个概念：“对上负责”“对下负责”“对民负责”。

　　“上”和“下”是相对的概念，“上”即上级，“下”即下级，上级和下级是对具有层级制的官僚组织而言的。所谓A要“对上负责”，就是指A承担了来自上级部门和领导的赋权，这赋权体现为命令、指示、要求等，相应地，A必须认真落实上级的要求，若是没有达到上级的要求，那就要受到来自上级的相应处罚。其实关于“对上负责”，我们基本没什么分歧，容易误用的是“对下负责”。按照前面的分析，所谓A要“对下负责”，就是指A要对A领导下的各级组织以及这些组织中的干部负责。具体说，就是A承担了来自下级部门和干部的赋权，必须认真完成下级的嘱托，若是A没有达到下级的要求，那就要受到相应的处罚。所谓A要“对民负责”，就是指A承担了来自人民的赋权，相应地，A必须认真贯彻落实人民的要求，若是没有达到人民的要求或没满足人民的意愿，那就要受到来自人民的相应处罚。

　　在对几个概念进行了简要分析之后，我们显然不会把“对下负责”理解为“对下级负责”，因为明显与常识不符。参考一下现实中我们的权力关系图（见图1），在现实的层级制官僚组织中，A的权力来源于上级的授权而非下级的授权，那么A就只能是“对上负责”而非“对下负责”。因此，让A做到“对上负责”与“对下负责”的统一，本身就是自相矛盾的说法。显然，许多观点是把“对下负责”与“对民负责”等同的，那么，我只能说这实际是把两个