领导干部如何破解对上“忠”与对民“忠”的冲突

　　

　　二

　　

　　除了以上“对下负责”与“对民负责”的混用问题，在我们要讨论的问题中，还有一个更根本的问题要回答，即“对上负责”与“对民负责”的关系问题。

　　仍以行政人A为参照，舆论经常批评A只晓得“对上负责”，不顾百姓的利益乃至损害百姓利益，所以才提出了A要做到“对上负责”与“对民负责”的统一的要求。毋庸置疑，舆论界的初衷是好的，但未免想得太过简单了，因为它忽视了“对上负责”与“对民负责”冲突背后复杂的权力关系问题。“对上负责”与“对民负责”冲突背后复杂的权力关系问题就是：现实中“对上负责”与“对民负责”是怎么发生背离的呢？怎么才能做到“对上负责”与“对民负责”的统一呢？这种统一能达到什么程度呢？

　　在现代社会，公民是一切政治权力的来源，我国宪法也明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，因此我们就从公民开始谈。从图1中我们可以看到，在我国，公民通过选举人民代表大会的代表来组成权力机关，再由权力机关来代表自己行使政治权利，权力机关通过选举各级行政首长以及立法授权把行政权力授予行政机关，而在行政机关内部，各级行政首长又通过层层授权把行政权力细化落实到各级政府人员手中，再由基层行政人员来为公民提供各项行政服务。从以上权力的授受路线来看，行政机关及其内部各层级人员的权力并不直接来自公民的授予，而是来自各层级的授予。从权力直接来自于谁就意味着对谁负责的角度看，行政人A的权力来自于上级的授予，因此，A只要做到“对上负责”就可以，而且他必须做到“对上负责”，否则权力就会被上级收回；至于“对民负责”，由于他并不直接接受公民的授权，可以不“对民负责”。这里就存在“对上负责”与“对民负责”背离的可能性。很不幸，这种可能性在我国的行政实践中变成了现实。那么，这种背离百姓利益的事情是怎么发生的呢？各种冲突事件虽然发生在基层政府人员与公民之间，但作为行政权力末梢的基层政府人员接受的是上级的指令，他们是奉命行事。循着行政权力的路线图往上推，上级指令为什么能够置百姓利益于不顾而恣意下达呢？再往上，就到各级政府行政首长那里了。根据上面的权力运行图可知，行政首长由权力机关选举产生，必须由权力机关来罢免，那么接下来又面临一个问题：权力机关有什么动力来罢免所选举的行政首长呢？那就要看广大选民对权力机关的控制程度如何了。如果选民对权力机关