制度执行者趋利避害的理论分析与法理规制

　　一直以来，“上有政策，下有对策”“上面初衷好，下面执行变味”等现象屡禁不止、愈演愈烈。偏离设计初衷的制度执行，使民众感受到的不再是“原味”的善意与恩惠，而是种种不公平与非正义。党的十八届四中全会指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”目前，如何减少制度执行中人为因素造成的负面影响，让好的制度得到有效落实，已经成为我们难以回避的课题。从制度悖论的角度来看，厘清制度有效性产生的收益，正视执行者趋利避害带来的负面影响并理性地探讨其产生的现实原因与规制之策，无疑具有重要意义。

　　一、制度执行者趋利避害的理论分析

　　（一）制度执行者的概念界定

　　对于“制度”一词，不同的学者可以从不同的角度做出解释。理论上，舒尔茨将其定义为一种涉及经济行为（比如由政府或市场来分配收入与资源）、政治行为（比如支配性政治权力的配置与使用）和社会行为（比如管束结婚或离婚）等行为的规则。马克斯?韦伯认为，制度是一定范围之内的行为准则。罗尔斯则将其视为一种公开的规范体系，在该体系内，权利、义务、职务、职权、责任、豁免等内容均得以确定。可见，他们都将制度的性质设定为一种规则。从实际应用来看，“日常生活中的制度偏重于文本意义上的正式规定，经济学、政治科学注重考察作为规则的制度，而社会学则强调制度是一种规定人们行为的社会规则，可以使社会行为呈现相对稳定的状态”（陈氚：《制度概念的歧义与后果》，《湖南师范大学社会科学学报》2013年第2期）。而单纯对概念进行抽象界定，显然难以准确揭示其内涵。我们不妨站在法律概念功能性的立场上，暂且忽视制度本身的正当性问题，将其理解为广义的文本规定（包括法律、法规、规章以及政策性规定等）。

　　从制度“顶层设计—酝酿制定—应用执行—事后反馈”的运行轨迹来看，“应用执行”无疑是这一体系中的关键环节。正如日本行政法学者盐野宏所说：“行政要作为现实的行动体现出来，需要有具体的人的和物的手段。”（盐野宏：《行政法》，法律出版社1999年版，第525页）制度执行者正是行政的体现之一。广义的制度执行者，是包括设计、制定、执行和反馈在内的系列主体的统称；中义的制度执行者，则为制度设计、制定之后所有参与执行的主体；狭义的制度执行者，仅仅包括基层行政执法者。笔者以为，对于“制度执行者”的界定不能超越“执行”的应有范畴，也不能仅仅限定于最后的做出者，故而此处适宜采取“中义”之说。但是，制度执行者并不一定是公务员、自然人，还应当包括单位、执法部门等法人团体，从法理上也可以理解为行政执法者、行政机关和法律法规授权组织。

　　（二）制度执行者趋利避害的客观原因

　　正如马克思所说：事物的逻辑并不等于逻辑的事物。实践中，受环境复杂多变、信息不对称以及决策经验不足等因素影响，制度执行往往难以达到理想效果，有时甚至会出现“雷声大、雨点小”“好心办坏事”的尴尬情形。对此，理论界有人称之为“制度失灵”，而执行者趋利避害正是其表现形式之一。造成这种现