制度执行者趋利避害的理论分析与法理规制

　　首先，“制度设计人”难以综合所有相关因素。风险社会对于规范内容的预期性、精确性和技术性要求不断增强，这就对“制度设计人”提出了更高要求。例如，一项环保制度的出台，不仅要符合法律法规的“合法性”规定，还要兼顾当地企业的利益、保持财政贡献、解决公民就业等“合理性”要求，更要应对未来可能出现的不确定变化。事实证明，一项具有短期执行力的政策往往很难达到这样“苛刻”的标准，而“不足”就成为制度天生的缺陷。

　　其次，“理性经济人”客观上抑制了制度执行效果的发挥。根据亚当?斯密的观点，即使在一定的约束条件下，一个人也会将自身的利益最大化。实践中，个别执法部门为了追求经济效益与执法业绩，片面推行以抓“黑车”和“卖淫嫖娼”为主的“执法经济”制度，将罚款收入与执行人员收入挂钩，将公权力利益化、私有化。这样，当个人利益与公共利益相悖时，制度的执行者与相对人就会本能地做对自身有利的选择，尤其是制度执行者，更可能为了兼顾自身利益而减损制度执行的权威性、公正性。

　　再次，“行政代理人”实践中自由裁量权过大。制度规定中不确定性文字概念的使用，造成固定规范与流动现实之间的矛盾，因此，自由裁量不仅是行政权力扩张的理论使然，而且是社会分工细化的现实必然。此外，模糊性、僵化性的制度规定为“行政代理人”提供了较大的裁量空间，而自我监督的矛盾与羁束性规定的缺失，为“行政代理人”趋利避害提供了显性与隐性的空间。

　　最后，“制度相关人”评价、监督与救济机制的不健全。“制度相关人”作为制度执行效果的直接或间接承受者，对于其利弊得失具有切身感受。实践中，有的执行者为了自身利益能够保持或增加，人为地改变或扭曲制度的原旨，损害“制度相关人”的利益，而作为弱势一方的“制度相对人”，不仅缺乏将其评价及时反馈的制度渠道，而且难以进行实质性监督。同时，在尚未对“抽象制度”进行全面司法审查的今天，“制度相关人”救济实现之艰难可想而知。

　　（三）制度执行者趋利避害的现实表现与法律效果

　　好的制度得不到有效执行，反而受到多方掣肘，既有可能是制度本身未能带给执行者预期收益，也可能由于执行者恐伤及自身“羽毛”而缺乏推进实施的内在动力。由此看来，执行者不管是“趋利”还是“避害”，其实都是一个问题：执行者为了私利而使制度效果大打折扣。实践中，制度执行者趋利避害主要表现为：第一，违法执行，即违反制度明文规定的主体、程序和权利、义务规定，例如行政处罚超额罚款，执行者将超额部分收入囊中；第二，表面执行，即对于制度规定阳奉阴违、“睁一只眼，闭一只眼”，对外执行，对内放松；第三，选择性执行，对于制度规定“打擦边球”，仅仅选择一定的时间、地点和人物“偶尔”执行，区别对待，同一情况、不同处理；第四，执行不严，因同事、朋友的违法说情和上级的打招呼、批条子等而降低执行力度。

　　也有人会认为，部分执法不严现象与自己无关，或者能够为有的人带来短时的益处。但是，他们也许忽略了：在约束行政权力与保障民