制度执行者趋利避害的理论分析与法理规制

　　二、制度执行者趋利避害的法理规制

　　任何一项制度都不能孤立地存在并发生作用，而必然地与其他制度相互支撑、协调才能发挥作用。对于制度执行者趋利避害的规制，需要避免重蹈过去“只见树木、不见森林”的覆辙，抓住问题的节点，从宏观与微观的角度统筹推进、标本兼治。

　　（一）立足合法性优先，把握现实需求与执行者利益的平衡

　　首先，制度设计要秉持合法性优先的原则。这是制度正当性的前提条件。实践中，制度来源较为复杂，其执行依据大多来自委任立法、规章或者规范性文件，党的十八届四中全会《决定》提出“依法赋予设区的市地方立法权”。这些制度规范都要自觉严格秉持合法性优先的原则，不得超越宪法、法律的规定范围，更不得与其相冲突。对此，我们一方面要加快制度规范的审查和清理工作；另一方面要严格执行制度的生效条件与程序，做好相关的解释、备案工作，防止出现制度内部“打架”的情形。

　　其次，制度设计要回应现实需求。我们在宏观上统筹制度规划，就需要深刻分析现行制度与其他制度衔接的不足，把握未来的发展趋势，增加制度设计的预期性。制度内容要“接地气”，理论联系实际，做充分的调研、考察与论证，要以听证会、网上民意调查等形式充分搜集各个地方的真实运行情况。制度草案形成之后要先行试点，总结经验，查找漏洞，然后因地制宜、逐步推广，保障制度的来源和过程的正当性，提高制度执行的针对性、可操作性和实效性。

　　再次，制度设计要考虑和规范执行者的合法性利益。造成执行者趋利避害的一个因素是制度设计未能对执行者的合法利益予以正视、考虑和规范。新的制度设计不能对此视而不见，而是要做出有效改变。例如，近年针对官员调任之后的住房问题实行的“官邸制”、针对法官任务重而收入低实行的“员额制”以及公车改革之后实行的“车补”等制度，都是针对过去的不足而进行的改变。这既能弥补制度的不足，又能减少改革的阻力，提高制度执行力。同时，对于试行成熟的制度，要及时出台法律法规进行规范和保障，以维护改革的成果，打击违法行为。

　　（二）树立程序性思维，完善制度执行的内部评价机制

　　在理论上，程序是法治与人治的最大区别。从世界各国的经验来看，从实体上控制权力，正在变得越来越困难。而程序性思维的应用，可以有效减少制度设计中的隐性操作空间，增强执行者照章办事的工作态度。另外，通过制度规范设定的程序适用于裁量过程之中，可以减少裁量的随意性，有效控制行政权力。

　　在实践中，我们要通过程序性思维的树立，加强内部评价机制的执行。针对重大制度的设计，要建立合法性审查、风险评